Общее построение уголовно-исполнительного законодательства

Российские учреждения и органы, исполняющие наказания, руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами Минюста России и международными договорами.

Из предписаний, содержащихся в ст. 1-5 УИК РФ, можно извлечь следующие выводы относительно построения отечественной системы уголовно-исполнительных нормативно-правовых актов, которая должна быть: 1) федеральной, т. е. составляющей предмет исключительной компетенции Российской Федерации; 2) многоступенчатой, включая в себя как собственно законодательство, так и подзаконные акты по вопросам исполнения наказаний; 3) основанной на российской Конституции и общепризнанных принципах и нормах международного права.

Исходя из конституционного разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, уголовно-исполнительное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Обретая, таким образом, статус федерального закона, Уголовно-исполнительный кодекс имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, субъекты которой не вправе принимать какие бы то ни было законы пенитенциарного характера.

Собственно нормативная база российского уголовно-исполнительного права включает в себя два блока правовых актов: 1) уголовно-исполнительное законодательство, которое состоит из кодекса и других федеральных законов (ч. 1 ст. 2 УИК); 2) подзаконные акты по вопросам исполнения наказаний, принимаемые федеральными органами исполнительной власти (ст. 4 УИК).

Уголовно-исполнительное законодательство образует совокупность законов, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия.

Ядро российского пенитенциарного законодательства (как и права в целом) составляет Уголовно-исполнительный кодекс, принятый 18 декабря 1996 г. и введенный в действие с 1 июля 1997 г.¹

Исключительное положение УИК в качестве системообразующего источника уголовно-исполнительного права означает, что все положения, регламентирующие основные права и обязанности сторон уголовно-исполнительного правоотношения, должны быть сформулированы именно в законе как высшем акте государственной власти, который непосредственно или опосредованно отражает волю большей части населения, направлен на регулирование наиболее типических и устойчивых отношений в обществе, первичен по отношению к подзаконным актам, а также имеет особый порядок принятия, изменения и отмены.

Вместе с тем кодифицированность российского уголовно-исполнительного права не означает, что его структура идентична структуре УИК. Составляя ядро уголовно-исполнительного законодательства, кодификационный акт служит объединяющим началом и формирующим фактором (можно сказать — стержнем) его структуры. Однако в сферу притяжения УИК попадают и другие акты, обеспечивающие правотворческую и правоприменительную функции: а) акты, санкционирующие уголовно-исполнительный закон и определяющие порядок введения его в действие или устанавливающие перечень актов, утративших силу; б) акты, дополняющие или изменяющие уголовно-исполнительный закон; в) интерпретационные акты нормативного характера (например, акты аутентического толкования). Фактически примыкая к УИК, данные акты остаются, тем не менее, относительно самостоятельными элементами системы уголовного законодательства.

Непосредственно к нему примыкают Федеральный закон от 8 января 1997 г. «О введение в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации»²; а также законы о внесении текущих изменений и дополнений в действующий УИК.

Еще одним свидетельством того, что рассматриваемая отрасль состоит не только из УИК, служит возможность принятия других федеральных законов, предусмотренная ч. 1 ст. 2 УИК.

Другими федеральными законами, составляющими уголовно-исполнительное законодательство, является, в частности, Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. (с изменениями на 22 августа 2004 г.)³, Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. (с изменениями на 7 ноября 2000 г.).⁴

Таким образом, уголовно-исполнительным законодательством устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний, применения иных мер уголовно-правового характера, предусмотренных УК; порядок и условия исполнения и отбывания наказаний, применения средств исправления осужденных; порядок деятельности учреждений органов, исполняющих наказания; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных; порядок освобождения от наказания; порядок оказания помощи освобождаемым лицам (ч. 2 ст. 2 УИК).

Подзаконные акты по вопросам исполнения наказаний, принимаемые федеральными органами исполнительной власти на основании и во исполнение законов традиционно составляют довольно обширный блок уголовно-исполнительного права.

Перечень законов, регулирующих исполнение наказаний, дополняют подзаконные акты, среди которых первое место занимают Указы Президента, далее следуют правовые акты Правительства, а также акты, издаваемые некоторыми федеральными министерствами (как совместно, так и в одиночку).

В ряду «указного» права можно назвать Указ Президента РФ от 29 сентября 1995 г. «О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»,⁵ Указ от 8 октября 1997 г. «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации».⁶

В соответствии с указами Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 13 октября 2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной службы судебных приставов», от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» были утверждены: Положение о Федеральной службе судебных приставов и Положение о Федеральной службе исполнения наказаний.⁷

В функцию правительства входит принятие положений, определяющих компетенцию уголовно-исполнительных органов.

Изначально перечень нормативно-правовых актов, которые поручалось подготовить и принять Правительству РФ по реализации положений УИК РФ, был определен в Законе РФ от 18 декабря 1996 г. «О введение в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации». Во исполнение ст. 6 названного Закона были приняты: Положение об уголовно-исполнительных инспекциях;⁸ Положение о дисциплинарной воинской части;⁹ Положение об арестных домах; Положение об исправительных центрах и другие правовые акты, необходимые для реализации требований УИК.¹⁰

Поскольку функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

Во исполнение Указа Президента от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» Приказом Министра юстиции от 3 декабря 2004 г. утверждено Положение о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов.¹¹

Основным ведомством, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере исполнения наказания, является Министерство юстиции РФ.¹² В целях осуществления данной функции Минюст не только вносит Президенту и в Правительство РФ проекты нормативных актов по вопросам, относящимся к сферам деятельности подведомственных ему федеральных служб, но и самостоятельно принимает нормативные акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ.

К числу такого рода актов относятся:

Инструкция о порядке исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества,¹³ определившая организацию деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательных работ, исправительных работ, осуществлению контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих детей до 14-летнего возраста, которым судом отсрочено отбывание наказания, а также предупреждению преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях;

Положение об отряде осужденных исправительно-трудовой колонии, тюрьмы и следственного изолятора;¹⁴ Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях;¹⁵ Инструкция о порядке формирования и деятельности самодеятельных организаций осужденных в исправительной колонии уголовно-исполнительной системы МВД России;¹⁶

Особое место в ряду этих документов занимают Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений,¹⁷ утвержденные Министерством юстиции и согласованные с Генеральной прокуратурой, которые на основании УИК регламентируют и конкретизируют соответствующие вопросы деятельности исправительных колоний, лечебных и лечебно-профилактических учреждений, тюрем и следственных изоляторов, выполняющих функции исправительных учреждений в отношении осужденных, в целях создания наиболее благоприятных возможностей для реализации предусмотренных законом порядка и условий исполнения и отбывания наказания в виде лишения свободы, обеспечения изоляции, охраны прав, законных интересов осужденных и исполнения ими своих обязанностей.

Указанные Правила обязательны для персонала исправительных учреждений, содержащихся в них осужденных, а также иных лиц, посещающих эти учреждения. Нарушение Правил влечет ответственность, установленную действующим законодательством.

Наказания осужденных военнослужащих исполняются согласно ч. 1 ст. 5 УИК в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также Правилами отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими, утверждаемыми Министерством обороны по согласованию с Генеральной прокуратурой, которые в соответствии с УИК, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами регламентируют порядок и условия исполнения наказаний в отношении осужденных военнослужащих, определяют организацию, цели и задачи уголовно-исполнительного воздействия на них в условиях продолжения военной службы.¹⁸

Указанные Правила распространяют свое действие на осужденных военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях и определяют процедуру исполнения наказаний, отбываемых в условиях дальнейшего прохождения осужденными военной службы, а именно: ограничения по военной службе, ареста и содержания в дисциплинарной воинской части. Кроме того, настоящие Правила устанавливают порядок организации контроля командованием воинских частей за поведением условно осужденных военнослужащих, а также регламентируют вопросы освобождения осужденных военнослужащих от отбывания наказания (пп. 1, 2 Раздела I Правил).

Кроме того, в самом УИК имеется немало бланкетных норм, которыми Правительству РФ, Министерству юстиции, а также некоторым другим министерствам совместно с Министерством юстиции предоставляются определенные полномочия по регламентации порядка отбывания наказания.

Так, минимальные нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы устанавливаются Правительством РФ (ч. 3 ст. 99 УИК),¹⁹ нормы вещевого довольствия осужденных, а также порядок направления и приема осужденных в исправительные учреждения, их перевода из одного исправительного учреждения в другое, а также порядок получения осужденными посылок, передач, бандеролей и их досмотра – Министерством юстиции (ч. 1 ст. 75, ч. 2 ст. 81, ч. 5 ст. 90,²⁰ ч. 3 ст. 99 УИК),²¹ порядок оказания осужденным медицинской помощи, организации и проведения санитарного надзора - Министерствами юстиции и здравоохранения (ст. 52, ч. 5 ст. 101 УИК), правила и порядок отбывания наказания осужденными военнослужащими – Министерством обороны по согласованию с Генеральной прокуратурой (ч. 1 ст. 5 УИК).

Данные нормы права являются подзаконными актами и могут приниматься только в соответствии и по прямому указанию закона, т. е. когда о необходимости принятия ведомственного подзаконного нормативного акта говорится непосредственно в самой статье УИК. При этом указанные нормативные акты не должны противоречить закону, а в случае их противоречия они подлежат отмене.

К числу подзаконных актов уголовно-исполнительного характера, издаваемых другими ведомствами, относятся: Приказ Генеральной прокуратуры от 15 декабря 1994 года «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний»²²; Инструкции об организации начального профессионального образования осужденных в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы;²³ Указание Федеральной службы занятости РФ от 3 февраля 1994 г. «О трудоустройстве лиц, осужденных к исправительным работам без лишения свободы».

Таким образом, ФСИН России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, актами Минюста России, а также Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний».²⁴

Принятие уголовно-исполнительного закона высшим законодательным органом предполагает наделение его высшей юридической силой, суть которой выражается в том, что ни один другой орган (будь то орган исполнительной или судебной власти) не вправе отменять или изменять уголовно-исполнительный закон. Любые законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также не могут противоречить уголовно-исполнительному законодательству. В случае противоречия между федеральным уголовно-исполнительным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, приоритет должен принадлежать уголовно-исполнительному закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

В то же время и сам уголовно-исполнительный закон не должен противоречить федеральным конституционным законам и Конституции России. Нарушение законом конституционных прав и свобод служит основанием для обращения за их защитой в Конституционный Суд РФ.

Вопрос о соотношении и взаимосвязи уголовно-исполнительного законодательства с международно-правовыми актами впервые нашел законодательное решение в ст. 3 УИК, анализ которой позволяет сделать следующие выводы.

Уголовно-исполнительное право должно базироваться на общепризнанных принципах и нормах международного права о правах личности и об обращении с осужденными. Это положение подчеркивается в ч. 3 ст. 3 УИК, где говорится, что в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией РФ уголовно-исполнительное законодательство России и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными.

Международные соглашения о правах и свободах действительно занимают особое место в международном договорном праве. Наряду с положениями общего характера, многие из них содержат и требования, непосредственно затрагивающие права осужденных и правила обращения с ними. К числу таких актов следует прежде всего отнести Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. В ней содержится немало положений, которые служат общим ориентиром как для определения круга правоограничений осужденных (подчинение устанавливаемых ограничений целям обеспечения должного признания и уважения прав и удовлетворения справедливых требований морали), так и для установления мер взыскания (запрет на применение пыток и жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания). Аналогичное требование сформулировано в ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.: «Все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности» (п. 1 ст. 10).²⁵

Кроме этого в международном праве имеется ряд специализированных актов, непосредственно значимых для исполнения наказаний и обращения с осужденными. Основными из них являются: Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни;²⁶ Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.; ²⁷Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме от 9 декабря 1989 г.;²⁸ Основные принципы обращения с заключенными 1990 г.;²⁹ Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы, 1990 г. и др.

Изложенный список необходимо дополнить соответствующими актами Совета Европы, среди которых нужно назвать Европейскую конвенцию о защите прав человека и Европейскую конвенцию по предупреждению пыток.

В ряду международно-правовых актов следует также выделить блок документов (договоров и конвенций), направленных на установление порядка исполнения наказания. Они получают приоритет перед уголовно-исполнительным законодательством, если в них установлены иные правила исполнения наказаний. Так, ч. 2 ст. 3 УИК устанавливает, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

Что касается несамоисполняемой части международного уголовно-исполнительного права, подлежащей инкорпорации в национальное законодательство, то в сфере пенитенциарной соответствующая нормативная база служит ориентиром и стимулом для утверждения соответствующих международно признанных стандартов на национальном уровне. Это заключается в том, что уголовно-исполнительное законодательство учитывает международные договоры, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями (ч. 1 ст. 3 УИК).

Рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации при наличии необходимых экономических и социальных возможностей (ч. 4 ст. 3 УИК).

Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют непосредственно. Для осуществления иных норм международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.

К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора в Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в нем указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство. В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно, поскольку такими соглашениями прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом.³⁰