Правовой режим природоохранных территорий в контексте устойчивого развития

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов являются неотъемлемым условием обеспечения устойчивого развития общества. Повестка дня на ХХI век, принятая в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.), предусматривает меры по «сохранению и рациональному использованию ресурсов в целях развития». Особое значение имеет защита естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, которая достигается путем выделения специальных природоохранных территорий, имеющих определенный правовой режим. Законодательство Республики Беларусь предусматривает создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и территорий, подлежащих специальной охране.

Правовой режим ООПТ, к которым относятся заповедники, национальные парки, заказники и памятники природы, определен в Законе Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно данному нормативному правовому акту ООПТ понимаются как части территории Республики Беларусь с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное или эстетическое значение, в отношении которых установлен особый режим охраны и использования. Следует отметить, что по административно-правовому статусу ООПТ могут быть республиканского и местного значения. Заповедники и национальные парки создаются только на республиканском уровне, а заказники и памятники природы, как на республиканском, так и на местном уровнях государственного управления.

Во исполнение международных обязательств Республики Беларусь с 2008 г. в национальном законодательстве закреплена возможность придания ООПТ статуса территории международного значения. Таковыми признаются ООПТ, включенные во всемирную сеть биосферных резерватов, списки объектов мирового наследия, водно-болотных угодий международного значения и иные списки природных комплексов или объектов международного значения в соответствии с международными договорами Республики Беларусь.

Термин «территории, подлежащие специальной охране» в дополнение к понятию «особо охраняемые природные территории» впервые был закреплен в редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 года. Такие территории выделяются в целях сохранения полезных качеств окружающей среды и имеют специальный режим охраны, отличный от установленного природоресурсным законодательством либо законодательством об ООПТ. Территории, подлежащие специальной охране, выделяются не только для сохранения, расположенных в их границах объектов (напр., городские парки), но чаще всего установление специального режима является средством охраны других компонентов природной среды (например, прибрежные полосы с ограниченным режимом хозяйственной деятельности устанавливаются в целях охраны водных объектов).

Однако существующая сеть природоохранных территорий не имеет достаточно обоснованной с экологической точки зрения, проработанной и, что особенно важно, юридически оформленной пространственно-планировочной структуры, объединяющей отдельные охраняемые территориальные единицы в единое целое, в пределах которого были бы обеспечены условия миграции живых организмов. Данная проблема поднималась еще в 1997 году и была очерчена в Национальной стратегии по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия Республики Беларусь. С 2007 года в Республике Беларусь начато формирование национальной экологической сети в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 12 января 2007 г., № 19 «О некоторых вопросах государственной градостроительной политики»[121].

В связи с необходимостью определения возможных направлений дальнейшего развития законодательства Республики Беларусь об экологической сети представляют интерес имеющиеся подходы к закреплению в правовых актах норм о формировании и функционировании экологических сетей. Среди них можно выделить следующие: принятие специальных законов, регулирующих функционирование экологических сетей (Украина, Республика Молдова); включение отдельных норм в законодательство об ООПТ (Республика Казахстан); включение норм в головные акты об охране окружающей среды (страны-члены ЕС).

В юридической литературе высказывается мнение, что правовое регулирование данных общественных отношений только нормами градостроительного законодательства, учитывая цели и задачи создания экологической сети, представляется недостаточным. В силу того, что Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» регулирует весь комплекс экологических отношений, представляется целесообразным закрепление именно в данном нормативном правовом акте понятия экологической сети, норм о ее формировании и функционировании, компетенции органов государственного управления в области формирования и функционирования экологической сети, а также отражение режима входящих в экологическую сеть элементов[122].

30 ноября 2009 года Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении был рассмотрен проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» по вопросам формирования и функционирования национальной экологической сети и биосферных резерватов». В законопроекте предлагается закрепить понятие «национальная экологическая сеть» под которым понимается система функционально взаимосвязанных ООПТ и природных территорий, подлежащих специальной охране, предназначенных для сохранения естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, а также обеспечения непрерывности среды обитания диких животных. Предполагается, что проект схемы национальной экологической сети будет разрабатываться Минприроды Республики Беларусь совместно с НАН Беларуси, областными исполнительными и распорядительными органами и другими заинтересованными государственными органами и организациями. Схема национальной экологической сети, утвержденная Президентом Республики Беларусь должна будет учитываться при разработке и реализации схемы рационального размещения ООПТ республиканского значения, региональных схем рационального размещения ООПТ местного значения, проектов и схем землеустройства, градостроительных проектов, отраслевых схем размещения и развития производства и объектов транспортной и инженерной инфраструктуры, проектов мелиорации земель, проектов водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов, республиканской комплексной схемы размещения рыболовных угодий, лесоустроительных проектов, проектов охотоустройства и планировки зон отдыха. В законопроекте определены элементы национальной экологической сети, которая будет состоять из зон ядра, экологических коридоров и охранных зон. На ООПТ и природных территориях, подлежащих специальной охране, включенных в национальную экологическую сеть, будет действовать режим охраны и использования, установленный для этих территорий при их объявлении или преобразовании.

Следует отметить, что данным законопроектом впервые предусматривается возможность создания биосферных резерватов в соответствии с международными договорами Республики Беларусь в целях обеспечения устойчивого использования природных ресурсов. Решения об объявлении или прекращении функционирования биосферных резерватов принимаются областными исполнительными и распорядительными органами по предложению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, согласованному с Национальной академией наук Беларуси, другими заинтересованными. Для организации деятельности биосферных резерватов по инициативе областных исполнительных и распорядительных органов предусматривается создание координационных советов по управлению биосферными резерватами, положения о которых и их персональный состав утверждается решениями областных исполнительных и распорядительных органов.

Таким образом, правовое закрепление формирования и функционирования национальной экологической сети и возможности создания биосферных резерватов отражает учет принципов устойчивого развития в процессе совершенствования национального экологического законодательства.