Экологическое сопровождение хозяйственной и иной деятельности

Кодификационные тенденции, сложившиеся в экологическом праве в настоящий момент, также требуют определенной систематизации эколого-правовых норм. В связи с этим существует потребность в комплексной процедуре, позволяющей реализовать подход непрерывного учета экологического фактора на всех стадиях хозяйственной и иной деятельности, и ее правовом закреплении. В качестве механизма представляется возможным использовать экологическое сопровождение хозяйственной и иной деятельности (ЭСХД). Под элементами ЭСХД в юридической литературе понимают организационно-правовые механизмы (мероприятия), позволяющие оценить соответствие хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям на конкретном этапе ее осуществления.

Отмеченному критерию соответствуют:

- оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);

- стратегическая экологическая оценка (СЭО);

- природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта;

- экологическая экспертиза;

- экологический контроль;

- экологический аудит;

- экологическая сертификация[44].

Оценка воздействия на окружающую среду предполагает достаточно глубокий анализ воздействия на окружающую среду уже на стадии разработки проекта. Оценивается исходное состояние природных и социально-экономических условий, характеризуются основные источники и возможные виды воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, дается прогноз и оценка изменения состояния окружающей среды и социально-экономических условий после начала реализации планируемой деятельности с учетом существующих источников воздействия, сопоставляются альтернативные варианты территориального размещения объекта планируемой деятельности. В отчете о результатах ее проведения должно содержаться описание системы локального мониторинга окружающей среды и мероприятий, которые будут предприняты по предотвращению или снижению неблагоприятного воздействия на окружающую среду и улучшению социально-экономических условий.

Непосредственным проведением оценки воздействия занимается разработчик проектной документации. Именно ему в данной процедуре отводится работа по существу. Заказчик несет организационную и финансовую нагрузку. Территориальные органы Минприроды Республики Беларусь задают содержание (корректируют параметры) работы и в конечном итоге через процедуру государственной экологической экспертизы проверяют ее выполнение. На местные исполнительные и распорядительные органы возлагается обязанность по предоставлению информации и содействию в проведении общественных слушаний. Общественность также рассматривается в законодательстве в качестве самостоятельного участника ОВОС, при этом такое участие осуществляется путем проведения общественных слушаний[45].

Оценка воздействия на окружающую среду и порядок ее проведения установлен ст.58 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»[46], Законом «О государственной экологической экспертизе»[47].

Стратегическая экологическая оценка (СЭО). Следует отметить, что в настоящее время отсутствует учет экологического фактора при подготовке стратегической документации, которая является основой для разработки иных проектов и планов. Значение такого рода документации, а также положение Национальной стратегии, согласно которому планируется присоединение Республики Беларусь к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте до 2010 года, свидетельствуют об актуальности вопроса. Протокол предполагает особую процедуру для учета экологического фактора при разработке и принятии глобальных и стратегических проектов и планов, а также политики и законодательства. Его требования распространяются на стратегические проекты и планы, являющиеся основанием для разработки и реализации перечисленных в документе частных проектов. Проводя соотношение ОВОС и стратегической экологической оценки, представляется возможным согласиться с тем, что СЭО расширяет цели и принципы ОВОС и придает ему большее значение в процессе принятия решений, вынося его за рамки проектного уровня. Следует учитывать опыт Европейского Союза, где вопрос об объединении либо разделении процедур вызвал дискуссию. В результате была принята Директива об оценке воздействия на окружающую среду и утверждена Директива о стратегической экологической оценке, рассматривающие их в качестве самостоятельных правовых мер. На наш взгляд, реализация положений Протокола в силу специфики объекта СЭО потребует разработки особой процедуры, что потребует выделить ее в качестве обособленного элемента экологического сопровождения хозяйственной и иной деятельности.

Природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта. Природоохранная деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта регулируется группой норм, также претендующей занять значимое место в системе экологического права. Необходимость особой правовой регламентации вызвана тем, что это один из самых ранних этапов реализации намечаемой деятельности, предшествующий разработке проектной документации. К тому же это важная стадия с позиции учета экологического фактора: происходит сличение намечаемой деятельности с условиями местности, на которой будет располагаться объект, что способствует минимизации вреда окружающей среде.

Заказчик или по его поручению проектная организация заблаговременно представляет органам Минприроды Республики Беларусь заявку о намерениях по размещению объекта, которая содержит показатели планируемой деятельности, позволяющие сделать первичные выводы об ее экологической опасности. Рассмотрев заявку, компетентные органы в 15-дневный срок выдают экологические условия на проектирование, которые предусматривают основные требования к проектируемому объекту по поводу охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Они являются обязательными как для заказчика, так и для проектной организации при разработке проектной документации, что позволяет направить проектирование в русло учета экологических требований. Кроме того, в качестве природоохранных мероприятий на стадии размещения объекта можно включить предварительную проверку предпроектных материалов, обосновывающих размещение объекта, а так же участие представителей территориальных органов природных ресурсов и охраны окружающей среды в выборе места размещения земельного участка для строительства объекта.

Экологическая экспертизапроводится на стадии согласования проектной документации, и представляет собой проверку и оценку проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, на соответствие установленным в законодательстве экологическим требованиям. В национальном законодательстве выделяется два ее вида: государственная и общественная экологические экспертизы. Государственная экологическая экспертиза осуществляется Минприроды Республики Беларусь и его территориальными органами, и проводится в обязательном порядке для определенного круга проектных решений намечаемой деятельности. Ее заключение является обязательным для соблюдения заказчиком. Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе общественности, и ее результаты носят рекомендательный характер[48].

Экологический контроль. Чем меньше внимания уделяется природоохранному фактору в ходе разработки проектов и в процессе принятия эколого-значимых решений, тем большее значение приобретают элементы экологического сопровождения на поздних стадиях хозяйственной деятельности. Не подлежит сомнению актуальность экологического контроля в системе мер охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Общественные отношения, являющиеся его предметом, складываются на стадии строительства, функционирования и ликвидации объекта. Исходя из этого, экологический контроль выступает элементом ЭСХД на стадии реализации проекта. При помощи таких видов экологического контроля, как ведомственный, производственный и общественный, обеспечивается непосредственная заинтересованность субъектов в соответствии деятельности экологическим требованиям[49].

Послепроектный анализ. Между элементами ЭСХД существует определенная взаимосвязь. Примером такой взаимосвязи между экологическим контролем и экологической экспертизой является послепроектный анализ, который осуществляется на стадии реализации проекта и направлен на проверку их соответствия утвержденным проектным решениям, прошедшим государственную экологическую экспертизу. При проведении такой проверки ставятся две задачи: информационная и контрольная. Информационная задача заключается в необходимости сравнить расчетные результаты деятельности предприятия с фактическими. Информация предназначается для самого эксперта: насколько правильно он смог оценить воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Такие сведения приобретают особую актуальность при введении новых и малоизвестных технологий, когда эксперту достаточно сложно сделать оценку. Все это позволяет улучшать существующие методы прогнозирования воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и разрабатывать новые, что в конечном итоге влияет на точность и правильность эколого-экспертного заключения. Контрольная задача состоит в проверке точности реализации проектов, поскольку существует вероятность отступления инициаторов намечаемой деятельности в ходе реализации проекта от заданных параметров. В таком сочетании информационной и контрольной составляющей послепроектного анализа и проявляется его сущностная характеристика, позволяющая вести речь об особом образовании в экологическом праве.

Важность указанных выше проверок состоит и в том, что они носят специализированный характер, при проведении же общих проверок отмеченные задачи могут и не ставиться. Данные проверки проводятся периодически и их результаты также свидетельствуют об актуальности послепроектного анализа. Кроме того, необходимость в особом его правовом регулировании связана с присоединением Республики Беларусь к Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», в которой прямо предусмотрено проведение послепроектного анализа в случае проявления заинтересованности одной из сторон Конвенции.

Экологический аудит. Охрана окружающей среды требует создания новых эффективных организационно-правовых механизмов, одним из которых, по нашему мнению, является экологический аудит. Осуществляют данную деятельности юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие специальное разрешение (лицензию). В качестве объектов могут выступать хозяйственная и иная деятельность, а также сооружения, производства, цеха и иные объекты, эксплуатация которых оказывает или может оказать воздействие на состояние окружающей среды и другие объекты, связанные с охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, обеспечением экологической безопасности. Субъекты хозяйствования прибегают к услугам аудиторов прежде всего для проверки того, насколько их хозяйственная деятельность соответствует требованиям в области охраны окружающей среды, для определения путей и способов уменьшения риска вредного воздействия на окружающую среду, для выработки решений по повышению экологической безопасности производства. Указанная тенденция объясняется в том числе стремлением избежать возможных негативных последствий в результате экологического контроля[50].

Можно заключить, что законодатель в настоящий момент связывает процедуру экологического аудита со стадией непосредственной реализации проекта и, в отличие от экологической экспертизы, он рассматривается как независимая проверка хозяйственной и иной деятельности. Несмотря на то, что обе процедуры осуществляются на разных стадиях хозяйственной деятельности, субъектный состав и правовое значение их результатов различны, экологическая экспертиза и экологический аудит являются взаимосвязанными процедурами. Их следует рассматривать как элементы ЭСХД, подчиненные одной интеграционной цели. К тому же в своей работе аудиторы могут проверить, насколько реализация проекта соответствует требованиям заключения, и указать на это.

Таким образом, под ЭСХД следует понимать непрерывный процесс учета экологического фактора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, начиная с возникновения замысла и заканчивая ликвидацией объекта, позволяющий оценить такую деятельность на соответствие экологическим требованиям. Соблюдая последовательность, начиная с возникновения замысла и заканчивая ликвидацией объекта, к таковым относятся: стратегическая экологическая оценка, природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта, ОВОС, экологическая экспертиза, послепроектный анализ, экологический контроль и экологический аудит. Элементы такого целостного учета экологического фактора неоднородны. Их можно условно разделить на сложившиеся и формирующиеся. Сложившимися элементам ЭСХД являются ОВОС, экологическая экспертиза, экологический контроль и экологический аудит. К формирующимся элементам представляется возможным причислить стратегическую экологическую оценку, природоохранные мероприятия на стадии размещения объекта, послепроектный анализ.

Следует обратить особое внимание, что при строительстве конкретного объекта, градостроительной деятельности, недропользованию различен набор и содержание стадий. На примере строительства зданий, сооружений, предприятий можно выделить такие этапы, как ходатайство о намерениях, обоснование места размещения объекта, обоснование инвестиций, разработка проекта, согласование и принятие решения по проекту, строительство объекта, функционирование объекта, ликвидация объекта. Кроме того, не во всех случаях используется тот или иной природоохранный механизм. В частности, ОВОС проводится согласно закрепленному в законодательстве перечню объектов. Исходя из этого, необходимо учитывать, что состав элементов экологического сопровождения конкретной хозяйственной деятельности сугубо индивидуален.

4.2 Установление в законодательстве требований, предъявляемых к экономической деятельности с целью охраны окружающей среды

В современной правовой науке признано, что отрасль законодательства, регулирующая отношения, возникающие в связи с использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, называемая – экологическое право – представляет собой комплексное правовое образование[51]. Комплексные отрасли ‑ это «отрасли законодательства, представляющие системы норм, регулирующих комплекс разнородных взаимосвязанных между собой общественных отношений, объединенных определенной сферой»[52]. В качестве сферы правового регулирования в экологическом праве выступает окружающая среда и возникающие по ее поводу общественные отношения. Эти отношения могут иметь ярко выраженный природоохранный характер (например, сохранение редких и исчезающих видов животных и растений), но чаще такие отношения лежат в плоскости ведения хозяйственной деятельности и являются, таким образом, комплексными или смежными. Такими смежными выступают отношения в ходе которых ведется экономическая деятельность, способная причинить экологический вред, в обязательном порядке сопровождаемая мероприятиями по охране окружающей среды.

Теоретико-правовые подходы относительно соотношения норм, регулирующих экономическую деятельность, и норм, на основании которых обеспечивается охрана окружающей среды, позволяют требовать обязательного установления экологических требований, предъявляемых к хозяйственной и иной деятельности, в экологическом законодательстве с одновременным их воспроизведением и развитием в законодательстве о хозяйственной деятельности. Такой подход позволяет особым образом систематизировать экологическое законодательство как комплексную правовую отрасль, включив в нее, наряду с источниками собственно экологического содержания (т.е. принятыми для обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды), также т.н. «экологизированные нормы»

К собственно экологическому законодательству следует относить: нормативные правовые акты, принятые с целью: а) регулирования отношений по использованию и охране природных компонентов (природоресурсное законодательство); б) охраны окружающей среды в процессе осуществления экономической деятельности.

А) Природоресурсное законодательство сложилось в процессе использования природных ресурсов и основано на естественных особенностях отдельных компонентов природной среды. Компоненты природной среды в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» – это земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, озоновый слой[53]. Таким образом, в природоресурсное законодательство входят самостоятельные по сути подотрасли, взаимосвязанные в силу естественной связи природных компонентов в окружающей среде:

- земельное право или правовой режим использования и охраны земель;

- горное право или правовой режим использование и охрана недр;

- водное право или правовой режим использования и охраны вод;

- лесное право или правовой режим использования и охраны лесов

- правовой режим использования и охраны растительного мира вне лесов;

- фаунистическое право или правовой режим охраны и использования животного мира;

- правовая охрана атмосферного воздуха;

- правовая охрана озонового слоя.

Каждую из названных подотраслей экологического законодательства возглавляет соответствующий законодательный акт: Кодекс о земле[54], Кодекс о недрах[55], Водный[56] и Лесной кодексы[57], Законы «О растительном мире»[58], «О животном мире»[59], «Об охране атмосферного воздуха»[60], «Об охране озонового слоя»[61].

Б) Нормативные правовые акты, принятые с целью охраны окружающей среды в процессе экономической деятельности устанавливают механизмы охраны окружающей среды, которые в общем виде закреплены в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В этой группе на настоящий момент времени представлены следующие законы Республики Беларусь: Об особо охраняемых природных территориях[62]; О государственной экологической экспертизе[63]; Об обращении с отходами[64]. В юридической литературе в качестве самостоятельной группы источников экологического права выделяют также законодательство в сфере экологической безопасности[65]. В эту группу источников следует включить законы Республики Беларусь: О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС[66]; О радиационной безопасности населения[67]; О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера[68]; О промышленной безопасности опасных производственных объектов[69], О безопасности генно-инженерной деятельности[70]; Об использовании атомной энергии[71].

Задача законодателя, на наш взгляд, состоит в том, чтобы требования законодательства, касающиеся охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности соотносились с соответствующими положениями нормативных правовых актов, регулирующих экономическую деятельность. В юридической литературе имеет место понятие т.н. «экологизированных норм». Под «экологизацией» нормативных правовых актов принято понимать «внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативного правового акта». По отношению к хозяйствующим субъектам, то есть тем, кто загрязняет и истощает природную среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов» [72]. Например, Закон Республики Беларусь «О магистральном трубопроводном транспорте» устанавливает меры обеспечения экологической безопасности при создании магистральных трубопроводов, при их эксплуатации и выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации, включая требования о проведении ОВОС; выборе трассы с учетом природных особенностей территории, расположения населенных мест, сохранению особо охраняемых природных территорий и иных мер по охране окружающей среды[73].

Экологические требования, предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности, в наиболее общем и наиболее полном виде установлены в главе 6 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». К ним относятся: общие требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, демонтаже и сносе зданий, сооружений и иных объектов; требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики; предъявляемые при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения; объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки; опасных химических веществ; радиоактивных веществ; оказывающих вредное биологическое и физическое воздействие и др.[74].

Аналогичная связь прослеживается между экологическим и т.н. социальным законодательством. К последнему, в частности, относится законодательство, обеспечивающее санитарно-эпидемическое благополучие населения[75], градостроительное законодательство[76]. Важнейшей составляющей названных отраслей являются технические нормативные правовые акты, устанавливающие нормативы (стандарты, правила, регламенты) хозяйственной деятельности с целью обеспечения безопасности человека.

Ученые-юристы по-разному оценивают связь экологического законодательства с иными отраслями. Так, В. В. Петров еще в 1995 г. отмечал, что экологические отношения вытекают из гражданских отношений, поэтому они ближе к гражданско-правовым дисциплинам[77]. О. И. Крассов и М.И. Васильева признают, что основу правового регулирования в экологическом праве составляют методы, присущие административному праву, при помощи которых «можно добиться каких-то положительных результатов в решении проблем охраны природы»[78], а также «ограничить потребительскую психологию общества по отношению к природе»[79]. Немецкий юрист Рольф Штобер пишет: «В настоящее время процесс экономизации права дополняется процессом его экологизации <…> Экономика является источником экологического ущерба и адресатом экологических мероприятий. Она может функционировать и развиваться только в условиях нормальной окружающей среды. Экономическая выгода заключается в долгосрочном обеспечении основ производства. Эта зависимость требует такого способа хозяйствования, который обеспечивал бы воспроизводство в долгосрочной перспективе. Так как экологическое законодательство направлено на решение всей проблематики, связанной с экологией, и не ограничивается узкими специфическими сферами, то только его интеграция в хозяйственно-административное право может гарантировать экологически приемлемые решения. Следовательно, экологический аспект должен стать неотъемлемым элементом хозяйственно-административной деятельности»[80].

Такой подход в целом согласуется с необходимостью паритета между экономическими и экологическими потребностями общества, который вытекает из Стратегии устойчивого социально-экономического развития, предусматривающей единство социальных, экономических и экологических задач в качестве «несущих столпов идеала устойчивого, ориентированного на будущее развития».

В свете соотнесения требований законодательства, предъявляемых к экономической деятельности с позиций охраны окружающей среды, и содержания нормативных правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, обращает на себя внимание юридическая сила Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», не соответствующая его роли в системе экологического законодательства. Для устранения имеющего место системного противоречия в юридической литературе предлагается наделить Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» юридической силой программного закона, принимаемого в установленном Конституцией Республики Беларусь порядке по основным направлениям внутренней и внешней политики при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава палат Национального собрания Республики Беларусь[81]. Поскольку юридическая сила программного закона обусловлена не только статусом органа, его принимающего, но также и степенью сложности процедуры его принятия, которая отражает значимость общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, представляется, что придание Закону Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» формы программного закона определит особое место этого источника в системе законодательства и его роль как головного закона по отношению к иным, в том числе «экологизированным», регулирующим экологические отношения.