Глава 3. Правовые основания кодификации законодательства об охране здоровья граждан

Соблюдение законности и правопорядка, формирование правосознания россиян непосредственно связаны с совершенствованием правового регулирования общественных отношений. Законодательство только тогда может с наибольшей эффективностью проявить свой творчески-созидательный характер, стать действенным фактором, способствующим успешному развитию и совершенствованию социальной действительности, когда оно оперативно будет реагировать на происходящие в общественной жизни изменения и заменять устаревшие нормы новыми, соответствующими требованиям практики. В тоже время, дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой регламентации общественных отношений и укреплении законности.

Потребности устойчивого развития законодательства о здравоохранении со всей остротой выдвигают вопрос о его внутренней структуризации и систематизации. Пока правовые массивы формируются хаотично и подчас трудно определить роль базовых законов.

Например, в связи с принятием второй части ГК РФ, а также возможности применения гражданского права к иным здравоохранительным правоотношениям (данная возможность заложена в п. 2 с. 2 ГК РФ, согласно которому неотчуждаемые права и свободы человека защищаются гражданским законодательством), возник ряд теоретических и практических проблем, требующих разрешения: как соотносятся данные законы друг с другом в части правового регулирования медицинских услуг; каковы принципы и методы регулирования рассматриваемых правоотношений и т.д.

В долгосрочной перспективе, во избежание целого ряда коллизий, правонарушений, необходимо решать вопросы интеграции, специализации и унификации законодательства об охране здоровья граждан.

Цель специализации - наиболее полно и точно охватить исследуемое явление, его качественное состояние, выявить его особенности и динамику. Следствием специализации является обособление правового материала и последующее структурирование.

Итог специализации, - кодифицированный акт, как срез правовых норм, имеющих четкую структуру, субординационные взаимосвязи как внутри акта, так и с иными законодательными массивами.

Развитие законодательства об охране здоровья граждан должно, на наш взгляд, в своем развитии подчиняться следующим факторам:

1) основные общественные потребности и возникающие правоотношения в рассматриваемой сфере должны быть урегулированы посредством законов, подготовленных на основе научного анализа, тенденций развития отрасли, прогнозов;

2) совершенствование структуры отраслевого законодательства должно осуществляться с учетом обеспечения системы, отраслей права и правовых институтов;

3) нормы должны способствовать укреплению связей между законами и подзаконными актами.

Учет отмеченных тенденций и факторов, соблюдение требований законодательной техники и регламентов, позволят законодателю правильно определить предмет правового регулирования, построить концепцию будущего кодифицированного акта, выбрать его форму, определить "набор норм", их структуру и взаимные связи.

Представляется целесообразным уже в настоящее время приступить к разработке единого кодифицированного акта. Название акта - вопрос технический. Это может быть и Медицинский кодекс РФ, и Кодекс законов об охране здоровья граждан в РФ, и Здравоохранительный кодекс.

Кодифицированный акт позволяет не просто упорядочить законодательство, регулирующее комплекс правоотношений и устранить имеющиеся противоречия, порождаемые отсутствием системного подхода, но и поднять на более высокий уровень содержание нормативного материала.

Создание кодифицированного акта призвано решить следующие задачи:

1) объединить в максимально возможной степени в одном акте нормы, регулирующие весь комплекс разнообразных отношений по медико-социальной помощи населению, профилактике заболеваний человека и т.д.;

2) раскрыть содержание права на жизнь и здоровье как основных прав человека;

3) закрепить единые принципы правового регулирования рассматриваемых отношений;

4) четко определить законодательную базу, ее соотношение с иными нормами и принципами, включая международные нормы и принципы;

5) четко разграничить полномочия федерации, ее субъектов и муниципальных образований, их компетенцию по вопросам правового регулирования здравоохранительных правоотношений;

6) определить структуру органов управления здравоохранением и процедуру обжалования их действий (бездействия);

7) указать источники и механизм финансирования здравоохранения в целом и отдельных видов медико-социальной помощи;

8) установить основные правила оказания медико-социальной помощи, изъятия и особые условия оказания медицинской помощи населению;

9) установить правовые режимы отдельных видов медицинской деятельности;

10) определить механизм юридической ответственности за причинение вреда жизни или здоровью гражданина (пациента) в связи с проведением различных медицинских вмешательств и манипуляций: общий порядок; изъятия из него.

В настоящее время существуют различные концептуальные подходы, требующие скорейшего разрешения для принятия такого кодифицированного акта*(83).

Имеются и противники кодификации, которые в качестве аргументов указывают на отсутствие полных аналогов за рубежом, а также тот факт, что охрана здоровья граждан осуществляется средствами различных отраслей права.

Отсутствие полных аналогов свидетельствует, на наш взгляд, лишь о следующем. Во-первых, российская юридическая наука и законодательство имеют неплохие перспективы в этой области. В разработках по вопросам правового регулирования медицинской деятельности и охраны здоровья граждан нет значительного отставания по сравнению с мировой наукой, как это наблюдалось по ряду других научных направлений (генетика, кибернетика, социология, психология и др.), которые в советский период либо не развивались в силу идеологических установок вовсе, либо разрабатывались фрагментарно. Медицинское право как наука - это одна из молодых наук не только в России, но и за ее рубежами, история которой насчитывает всего несколько десятилетий. Во-вторых, для каждой страны, несмотря на наличие общих черт, обусловленных принадлежностью к той или иной правовой семье, характерна своя специфика, обусловленная политическими и экономическими факторами, наличием или отсутствием той или иной школы и т.п. Например, отсутствие аналогов Исполнительного кодекса за рубежом*(84) не помешало Администрации Президента Российской Федерации образовать рабочую группу по разработке кодифицированного акта в сфере исполнительного производства.

Второй аргумент не может быть принят по следующим основаниям. Во-первых, в данном случае происходит смешение понятий "право" и законодательство". Правоотношения в сфере охраны здоровья граждан регулируются в настоящее время различными отраслями законодательства, а не права. Что из себя представляет в современных условиях право, серьезный вопрос, однозначного ответа на который правовая доктрина пока не дала*(85). Следовательно, вывод о том, что охрана здоровья граждан осуществляется средствами различных отраслей законодательства, является ничем иным, как констатацией существующего положения дел, ни к чему и никого не обязывающего. Во-вторых, многие федеральные законы - комплексные правовые акты, содержащие в своем составе нормы административного, гражданского, финансового и других отраслей законодательства. Однако вряд ли кто-либо всерьез сомневался в возможности их разработки и принятия по причине наличия в них норм различной отраслевой принадлежности*(86).

Контрольные вопросы:

1. Сформулируйте понятие "источник права" и укажите источники медицинского права России.

2. Какие имеются правовые основания кодификации законодательства об охране здоровья граждан.