Система органов, выполнявших полицейские функции 4 страница

Полиция следила за ценами на рынке, пресекала спекуляцию отдельными товарами. Эта функция приобретала большее значе­ние в неурожайные годы и после больших пожаров. Тогда на по­лицию возлагалась обязанность решительно пресекать всякое возвышение цен на продовольствие, установленных Сенатом, и старых цен на лесоматериалы, не позволять строителям требовать за возведение домов более высокой платы и отказываться от подря­дов. В полиции с купцов брали подписки о том, что они будут продавать товары только по установленным ценам.

Занимаясь вопросами благоустройства городов, полиция рас­поряжалась мощением улиц, площадей, рынков, починкой до­рог, ремонтом мостов, очисткой рек, укреплением и благоустрой­ством берегов, посадкой деревьев, прокладкой каналов на Васильевском острове Петербурга и т. Эти работы проводились местными жителями или каторжными невольниками за счет жи­телей, реже — за счет казны или полицейских сборов. В функции полиции входило освещение городских улиц.

Сохранялась полицейская регламентация строительства. По-прежнему полицмейстерская канцелярия в Петербурге принужда­ла застройщиков к быстрейшему возведению домов, добивалась высылки, возвращения дворян, покинувших столицу, вела учет земель, рассматривала земельные споры, отводила места под застройку, давала разрешения на перенос, перестройку и ремонт раз­личных строений или принуждала к этому. Эти вопросы в поли­ции рассматривались, как правило, по согласованию с другими ведомствами или частично передавались им.

Не оставалась в стороне полиция и от проведения религиоз­ной политики. Преследуя старообрядцев, правительство приказа­ло полиции разыскивать и приводить в Синод тех «раскольни­ков», которые, не имея сана священника, отправляли религиоз­ные обряды.

Полиция по-прежнему ведала воинским постоем. Эта функ­ция занимала значительное место в ее деятельности, т.к. даже для гвардейских полков казармы в Петербурге были построены только к 1735 г.

В полицмейстерских канцеляриях велся учет иностранцев, временно приезжавших в Россию. Дважды в неделю Главная полицмейстерская канцелярия обязана была подавать дежурным генерал-адьютантам императрицы ведомости о приехавших в стра­ну иностранцах. От иностранцев-офицеров, не состоявших на рус­ской службе, в полиции брались подписки с обязательством сво­евременно выехать из России.

Дальнейшая дифференциация функций государственных уч­реждений обусловила передачу в 30-е годы следствия и суда по уголовным делам из полиции другим учреждениям: Юстиц-колле­гии, губернским и воеводским канцеляриям. На обязанности по­лиции оставалось проведение дознания по этим делам. Лиц, виновных в правонарушениях, полицмейстерские канцелярии и кон­торы отправляли в различные ведомства, в ведении которых были эти лица. Главная полицмейстерская канцелярия категорически запрещала вести следствие полицмейстерским конторам. Само­стоятельно полиция определяла меры наказания за малозначи­тельные правонарушения.

С размежеванием деятельности судебных и административных органов происходило разграничение между преступлениями и ад­министративными правонарушениями. Утратив право следствия и суда по уголовным преступлениям, регулярная полиция оставалась преимущественно административным учреждением. С передачей суда и следствия по уголовным делам в другие учреждения в полиции значительно сократилось число «колодни­ков». Сенат возложил на полицию обязанность по отправке каторж­ных невольников в Сибирь. Конвой должна была представлять Военная коллегия. Позднее через учреждения полиции отправля­ли и сосланных в другие места.

Таким образом, в середине XVIII в. продолжала нарастать тенденция превращения общей регулярной полиции в преимуще­ственно карательно-правоохранительный орган самодержавного государства. Четкое юридическое определение задачи, роли и ме­ста полиции в государственном механизме отсутствовало, ее пред­назначение скорее интуитивно угадывалось правящими лицами, отсюда нестабильность ее положения, волнообразное и скачкооб­разное развитие. Стремление создать полицию на началах, кото­рые закладывались в ее первоначальную организацию Петром I, не давало долговременного положительного результата, т.к. во-первых, учредитель полиции не имел ясного, проработанного, стратегического плана ее построения, и делал это в спешке, обес­печивая возникавшие потребности. Во-вторых, значительно изме­нившиеся условия не позволяли в полной мере возвратиться к старым формам. Поиск наиболее оптимальных форм организации и деятельности полиции происходил, но в условиях экономический трудностей и политической нестабильности не мог быть успеш­ным. Больше всего внимания полиции уделяли правители, чувст­вовавшие себя ненадежно у власти, не имевшие широкой и твер­дой национальной и социальной опоры. Временщики не думали о перспективе, их волновал сиюминутный интерес. При них про­исходило численное увеличение, территориальное расширение, усложнение структуры полицейских органов, но не завершилось определение ее организационных форм. Не была принята и все­объемлющая инструкция (устав) полиции. На полицию смотре­ли, по-прежнему, как на учреждение городское. Но именно в сельской местности росло наибольшее социальное напряжение. Предназначенные для локального регулирования вотчинные и об­щинные административно-полицейские структуры не могли пре­дотвратить нараставший взрыв в сельской глубинке.

Развитие государственного механизма России в последней трети XVIII в. происходило в условиях нарастающих социально-экономических и политических противоречий. С одной стороны в стране интенсивно развивался капиталистический уклад, на умы оказывали влияние буржуазные идеи западноевропейских просветителей, французская буржуазная революция, с другой—завершалось оформление феодально-сословного строя, с максималь­ным возвышением господствовавшего сословия, правовое положе­ние которого закреплялось «Грамотой на права, вольности и пре­имущества благородного российского дворянства» (1785 г.), зна­чительным расширением крепостничества, крайним углублением бесправия крестьян. Массовая раздача населенных земель в част­ное владение, предоставление в 60-е гг. права помещикам нака­зывать крестьян по своему усмотрению, а крестьянам по сути — запрещения жаловаться на помещиков (развязавшие помещичий произвол), усиление эксплуатации крестьян, налогового гнета по­датного населения привели к острому социально-политическому кризису, антиправительственной войне под руководством Е. Пуга­чева 1773—1774 гг.

Зародившаяся в сельской глубинке, война потрясла самодер­жавно-крепостническое государство. Она показала слабость госу­дарственного аппарата. Она ускорила прове­дение губернской реформы 1775 г., в ходе которой коренным об­разом было реорганизовано местное управление, созданы сословные, отделенные от администрации, суды, регулярная сельская полиция, заложена основа в создание новой системы регулярной полиции в городах. Окончательно реформирована городская по­лиция была в 1782 г.

На проведение полицейской реформы 1775—1782 гг. значи­тельное влияние оказали изменения политического режи­ма, расширявшееся воздействие на государственную политику идей просвещения, социальная демагогия Екатерины II. Импе­ратрица, наученная трагическим опытом Петра III, узурпировав престол и незаконно удерживая его в течение 34 лет, вынуждена была проявлять особую заботу о создании вокруг себя благопри­ятной социально-психологической среды, лавировать, быть вос­приимчивой к прогрессивным политическим идеям.

Самодержавная (абсолютистская) форма правления процветала. Попытки поколебать самодержавие приводили лишь к его укреплению. Императрица правила единовластно. Деятельность Императорского совета не получала развития. Сенат разделялся на департаменты, теряя значение как центральный орган управ­ления общей компетенции и превратился в преимущественно высший судебный орган.

Доверенным лицом императрицы стал генерал-проку­рор, который после ликвидации ряда коллегий фактически воз­главил внутреннее управление. Он же руководил фискалами, ос­таваясь при этом высшим органом надзора. Управление по-прежнему строилось на принуждении, сохранялся всесторонний конт­роль за подданными со стороны государства. Развивались орга­ны политического сыска. Вместо ненавистной всем Канцелярии тайных розыскных дел образовалась Тайная экспедиция Сената, подчиненная непосредственно императрице.

По вопросам организации и деятельности регулярной полиции в городах до начала реформ 70—80-х гг. накопилось огромное количество законодательных актов. Указами о реорганизации по­лицейских учреждений и служб отменялись, изменились, пол­ностью или частично перекрывались предыдущие узаконения. Указами же, касавшимися компетенции, все более расширялись полномочия полицейских органов. В целом, полномочия, в беспо­рядке наваленные на полицию, оказались не только не выполни­мыми, но трудно обозримыми. Наряду с полномочиями по охране общественного порядка и безопасности на полицию были возло­жены многочисленные общеадминистративные и некоторые фи­нансовые полномочия. По сути, полицейские органы в городах оставались органами управления общей компетенции. Само понятие полиции требовало уточнения. Именно с этого и начинается внешнее проявление полицейской реформы.

В дополнительной, XXI, главе Большого наказа уложенной комиссии, целиком посвященной полиции, Екатерина II приводит два взгляда на полицию, заимствованные из сочинений немецких полицеистов: Юсти («Основания силы и благосостояния царств») и Бильфельда («Наставления политические»). Согласно перво­му — под полицией следует понимать порядок вообще в госу­дарстве; согласно второму — ведомству полиции принадлежит все то, «что служит к сохранению благочиния в обществе». По­скольку под благочинием понималось поддержание порядка и безопасности, то во втором, принадлежавшем Бильфельду, взгля­де, полиция рассматривалась как функция и орган по поддержа­нию общественного порядка и безопасности. Именно этот взгляд и был принят Екатериной II.

Екатериной II была воспринята идея разделения властей, как и разделение компетенции между частями единого самодержавного государственного механизма. В Большом наказе и дополнении к нему разграничивалась компетенция судебных и полицейскихорганов. На полицию предполагалось возложить предупреждение и выявление уже совершенных преступлений, проведение дозна­ния по ним и передачу преступников в суд. Сама полиция окон­чательно могла рассматривать только малозначительные право­нарушения. Деятельность ее должна быть оперативной, при этом ей следует руководствоваться преимущественно не законами, а уставами (здесь, вероятно, подзаконными актами, издаваемы­ми органами полицейского управления). Из ведения полиции изымались, согласно наказу, общеадминистративные и финансо­вые вопросы. При этом в ее ведении предлагалось оставить мно­гие вопросы, далекие от конкретного понятия «благочиние». Например, — строительный надзор. Однако основное внимание в екатерининском наказе, особенно в его XXI главе, уделяется борьбе с преступностью. В «Дополнении к большому наказу» (1768 г.) при определении компетенции полиции вначале отмечено то, что относилось к «благочинию»: устранение препятствий отправлению религиозных обрядов, соблюдение «целомудрия нравов», т.е. «стеснение роскоши», «отвращение пьянства», пресечение запрещенных игр и т.д. Далее перечислены санитарно-эпидемические мероприятия, охрана продовольствия, строитель­ный надзор, предупреждение пожаров и преступлений, установление верных и одинаковых мер и весов и, наконец, попечение о нищих. На полицию возлагалась обязанность «воздерживать са­мовольство людей, худую жизнь ведущих», следить, чтобы горо­жане рано ложились спать, закрывали ворота в домах. Полиция « должна была задерживать бродяг и людей, не имевших документов, высылать их из города, «запрещать носить оружие людям, к тому не имеющим право и пр.». За этим следует: «запрещать недозволенные сходбища или собрания, разноску или раздачу писем возмутительных или поносительных». Так все более опре­деленно полиция ориентировалась на пресечение антиправительственных выступлений.

В этих документах, составленных через 6—7 лет после вступ­ления на престол Екатерины II, полиция по-прежнему не была четко определена, рассматривалась как орган городского управле­ния. Однако уже тогда Екатерина, зная о нараставшей социаль­ной напряженности в сельской местности, говорила о необходимости создания «земской полиции» (употребляя при этом поня­тие, появившееся в предыдущие царствования, не раскрывая его содержания).

Начало правления Екатерины II для полиции было обычным при смене власти — непродолжительное равнодушие к ней сме­нилось повышенным вниманием. В 1763 г. были наконец-то утверждены полные штаты полиции в столицах. По штатному расписанию центральное полицейское управление вновь возглавил генерал-полицмейстер, определенный в 3—4-м классах. В Главной полицмейстерской канцелярии было определено 3 советника (1 коллежский и 2 надворных) и 1 асес­сор.

Обособлялась пожарная контора, включавшая бранд-майора, брандмейстера, 7 унтер-брандмейстеров, обслуживающего персонала и команды трубочистов. В Петербурге создается самостоятельная Розыскная экспедиция, которой были переданы соответствующие функции от Главной полицмейстерской канцелярии.

Некоторые полицмейстерские конторы перешли в ведение местных органов власти (Новоладожская — воеводской, Угличская — провинциальной канцелярии). При этом Главная полиц­мейстерская канцелярия продолжала руководить этими контора­ми — устанавливалось двойное подчинение без четкого разграничения компетенции руководящих органов. Однако роль Главной полицмейстерской канцелярии по руководству периферийными по­лицейскими органами продолжала падать, руководство ими все более переходило к губернским канцеляриям, которые руководили полицмейстерскими конторами в губернских центрах непосредст­венно, в провинциальных и уездных—через провинциальные и воеводские канцелярии. В Наставлении губернаторам 1764 г. предусматривалось полное подчинение полиции в периферийных городах губернским канцеляриям.

Перелом в развитии регулярной полиции в стране произошел с изданием Учреждения для управления губерний Всероссийской империи, разработанного при активном участии Екатерины II груп­пой высокопоставленных чиновников после казни Пугачева и утвержденного императрицей 7 ноября 1775 г.

До губернской реформы 1775 г. учреждения регулярной поли­ции создавались и действовали преимущественно в городах с мно­гочисленным, нестабильным населением, значительной промыш­ленностью, торговлей или занимавшим ключевое военно-страте­гическое положение. Полицмейстерские конторы, централизован­но подчиненные Главной полицмейстерской канцелярии или губернским, провинциальным канцеляриям, были созданы в губерн­ских и провинциальных городах. Полицмейстерские конторы в уездных городах были скорее исключением, немногие из них создавались по инициативе центральных органов полицейского уп­равления и подчинялись им. Значительная часть полицейских формирований в уездных городах создавалась местными воевод­скими канцеляриями, магистратами и ратушами, которым и под­чинялась. Пестрота, нестабильность, правовая и организационная неопределенность отличала эти полицейские формирования. Поэ­тому не случайно по Учреждениям для управления губерний на­ряду с сельской создается регулярная полиция в уездных горо­дах.

Обособление городского административно-полицейского управ­ления, в виде централизованно-бюрократической системы, намеча­ется при Петре I с образованием сословных органов горожан— бурмистерских изб, ратуш и магистратов, а также единой регу­лярной полиции с неподчиненными каким-либо местным органам власти полицмейстерскими канцеляриями и конторами. Однако и в первой четверти и, особенно в середине столетия органы общей компетенции: губернские, провинциальные и воеводские канцелярии имели широкие административно-полицейские функции, как в сель­ской, так и городской местности на подведомственных им терри­ториях. Выше рассматривалась тенденция к децентрализации полиции.

Городничими в России называли городовых приказчиков, уп­равляющих с первой половины XVI в. городами под руководством наместников великих князей (позднее—назначенных из Москвы воевод) и исполнявших в городах общеадминистративные и поли­цейские функции. Екатерина II, демонстрировавшая привержен­ность русскому языку и традициям, применила это должностное наименование для названия вводимого в уездном городе долж­ностного лица с функциями полицмейстера. Городничий в отличие от земского исправника не избирался, а назначался по представлению наместника Сенатом. В городах создавались органы город­ского самоуправления, в уезде — кроме органов дворянского са­моуправления — дворянством же избирались земские исправники и заседатели нижнего земского суда. Городничих, исполнявших аналогичные функции в городах в отношении всего населения, определяли высшие должностные лица — высокопоставленные дво­ряне чиновничье-бюрократическим путем.

С учреждением городничих фактически упразднялись полицей­ские формирования при воеводских канцеляриях, а также при ра­тушах и магистратах (тем более что последние преобразовались в судебные органы по делам горожан). Однако в Учреждениях для управления губерний частично учитывались и представле­ния горожан о том, чтобы их полицейские дела решались их же представителем. Было предусмотрено — дела, касавшиеся купцов или мещан, рассматривать городничим в присутствии особо на­значенного магистратом лица (магистратского члена). О роли и правомочиях этого избранного в магистрат лица в Учрежде­ниях ничего не было сказано, но представляется справедливым замечание о том, что здесь, очевидно, имелось в виду оградить купцов и мещан от полицейского произвола. Правовое поло­жение этого должностного лица не было определено. Указано лишь, что он должен быть магистратом особо для того назначен, т.е. практически выбранным горожанами заседателем (ратма­ном) их сословного судебного органа, но по смыслу закона он был скорее постоянным понятым при рассмотрении купеческих и мещанских дел городничим, (как считались городничие с мнением купечества — известно из художественно воплощенного свидетельства Н.В. Гоголя в его «Ревизоре»). При рассмотре­нии городничим дел в отношении лиц из других сословий даже такого участия не предусматривалось.

Функции городничего были аналогичны функциям земского исправника. Статьи главы XIX Учреждений для управления гу­берний, регулировавшие компетенцию городничих, едва или не дословно повторяли статьи глав XVII и XVIII, закреплявших пра­вомочия нижнего земского суда и земского исправника. Различия между ними определялись особенностями подвластных им терри­торий. Городничему запрещалось (под угрозой лишения служеб­ного места и чести) покидать город. В отличие от нижнего зем­ского суда несудебный характер функций городничего не только декларировался, но проводился последовательно в законе. На городничего возлагалась обязанность приводить в исполнение приговоры, вынесенные городовым магистратом и ратушей, а также решения наместнических правлений, «палат и прочих судов». На местах при городничих формировались правления. До проведения губернской реформы на местах сохранялись старые учреждения. Продолжала действовать полиция в бывших провинциальных центрах, ставших, как правило, губернскими, а также в старых губернских городах и столицах. Однако децент­рализация окончательно внедрялась в полицейское управление. В столицах назначается по обер-полицмейстеру. В 1780 г. москов­ский обер-полицмейстер был выведен из подчинения «Главной по­лиции» и подчинен особе, «которая в Москве главное начальство имеет», т.е. генерал-губернатору. «Главная полиция» в Петер­бурге по функциям приравнивалась к городничим на основании главы XIX Учреждении для управления губернией. Городничих и исправников было запрещено отягощать несвойственными им де­лами, в частности — «экономическими или тому подобными».

В том же, 1780 г. Главная полицмейстерская канцелярия упразднялась именным указом, однако в связи с передачей дел су­ществовала до 1 января 1783 г., т.е. была ликвидирована уже в ходе проведения второго этапа полицейской реформы.

Если реформирование общеадминистративного аппарата и су­дебной системы на местах на основании Учреждений для управ­ления губерний имело в целом завершенный характер, то реформирование полиции этим законодательным актом предусматривалось лишь наполовину. Оставался открытым вопрос о полиции столичных и губернских городов. Возрожденная для общеадминистративных и судебных органов, введенная в сельской полиции, коллегиальность оставалась проблематичной для полиции в горо­дах. Компетенция полицейских органов по-прежнему была не­определенно широкой, частичные попытки ее ограничить не реша­ли вопроса в целом. Учреждениями для управления губерний ком­петенция намечалась на функциональном уровне. Продолжал быть актуальным вопрос о разработке всеобъемлющего полицейского устава.

Разработка полицейского устава была завершена в 1781 г. 8 апреля 1782 г. он под названием «Устав благочиния или поли­цейский» был подписан Екатериной II и в тот же день направлен в Сенат при кратком сопроводительном указе. В указе говорилось, что издается пока первая часть, остальные будут изданы по мере их готовности. Однако другие части изданы не были, и первая часть Устава благочиния осталась единственной.

Ни в тексте Устава, ни в сопроводительном указе ничего не говорится о времени вступления его в силу. Как и «Учреждение о губерниях», Устав благочиния вводился в действие постепенно. Издавались именные указы о создании управ благочиния в от­дельных городах или целых губерниях, конкретизировались штаты вновь создаваемых полицейских учреждений, определялись суммы на их содержание.

Устав благочиния состоит из 14 глав, имеющих буквенную ну­мерацию, 274 статей, многие из которых разбиты на пункты и части. В первых изданиях устава озаглавлены не только главы, но и статьи, а во многих случаях — также и пункты.

Содержательная структура Устава довольно стойкая. В пер­вых трех главах определяются органы полицейского управления (последовательно — общегородские, частные, квартальные, да­лее — учреждения, создаваемые при них), их примерные штаты, место по Табели о рангах должностных лиц и порядок определениях их в должности. Затем регламентируется порядок учреждения полицейских органов, их деятельность, устанавливается компетенция, высказываются требования к лицам, назначаемым на поли­цейские должности, определяется место вновь создаваемых орга­нов среди других органов местного управления. В двух последних главах перечисляются деяния, запрещенные законом (преступления и проступки) — «запрещения», и указывались меры, которые должна принимать полиция по этим правонарушениям — «взыскания». Гипотезы и санкции правонарушений в Уставе благочиния помещены в отдельных главах.

Уставом благочиния во всех городах создавались единые учреждения («места, которым благочиние поручается») — управы благочиния или полицейские, как коллегиальные органы админи­стративно-полицейского управления в пределах городов. Присут­ствие управы благочиния определялось из 3-х чиновников: городничего, двух приставов: уголовных и гражданских дел и двух избираемых горожанами на 3 года ратманов (советников). В стол­ице вместо городничего определялся полицмейстер, сохранялась должность обер-полицмейстера, который ставился над полицмейстером и практически — над столичной управой благочиния. Города, бывшие в военном ведомстве, оставались в полицейском управ­лении обер-комендантов. Последние, как и обер-полицмейстер, становились над управами благочиния, которые в этих городах создавались в обычном порядке (под председательством городничих).

Компетенция обер-полицмейстера в Уставе благочиния четко не регулировалась. Он фактически становился градоначальником, как высший правительственный чиновник в городе.

Деление столичных городов в административно-полицейском отношении на части, произведенное еще при Петре I, Уставом благочиния было распространено на все крупные города (свыше 400 дворов). При делении на части следовало учитывать и топо­графическое положение городов. В каждой части полагалось быть примерно от 200 до 700 дворов. В частях определялись частные приставы, которые должны были решать административно-поли­цейские вопросы единолично. Предусматривалось также создание сословного органа — выбираемого горожанами словесного суда, который должен был освободить частных приставов от рассмотрения некоторых дел по спорам горожан. Частным приставам придавалось по два сержанта.

В Уставе благочиния определялось место новых должностей полицейского ведомства по Табели о рангах: полицмейстер в сто­лице — 6 класса, приставы уголовных и гражданских дел — 7, частные приставы — 9, квартальные надзиратели — 10, поручи­ки — 11 класса. Соответствующие должности в периферийных городах были рангом ниже. При этом чиновники, имевшие более вы­сокий ранг, сохраняли его. Классный чин по полицейской должно­сти был за соответствующим лицом только в период его пребыва­ния в этой должности («за уряд»).

Определялся также порядок назначения на вновь учреждае­мые должности. В столицах полицмейстер, приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по предоставлению гу­бернского правления (приставы из числа «старших и опытнейших городничих»). В периферийных городах приставы уголовных и гражданских дел назначались губернскими правлениями из стар­ших частных приставов, которых городничие аттестовали как «исправнейших». Также назначались частные приставы из числа квартальных надзирателей. Квартальные надзиратели назнача­лись управами благочиния из числа квартальных поручиков по аттестатам частных приставов и жителей кварталов. Избрание квартальных поручиков подтверждалось городничими. При перво­начальном комплектовании новых полицейских органов этот поря­док соблюсти было невозможно, поэтому предусматривалось назна­чение всех приставов из бывших полицейских чиновников и офицеров, «наблюдая, чтобы в списки должности были помещены люди поведения доброго и доказанной исправности». В Уставе особо оговаривались требования к начальствующему составу: здра­вый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеко­любие, верность в службе императорского величества, усердие к общему добру, радение должности, честность и бескорыстие. Им предписывалось, творить «правый и равный суд всякому состоя­нию», «дать покровительство невинному и скорбящему», воздержи­ваться от взяток, ибо «взятки ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду».

При определении функций управ благочиния Устав буквально повторяет соответствующие положения Учреждений для управле­ния губерний, адресованные земским судам и городничим. Ана­логичной была и компетенция, но в Уставе она была подробно регламентирована.

Впервые в Уставе благочиния довольно четко определялись функции, компетенция и порядок деятельности отдельных должно­стных лиц полиции. Непосредственное обеспечение порядка и безопасности, испол­нение законов и положений Устава благочиния возлагалось на квартальных надзирателя и поручика.

Преобразования 70—80-х годов, проведенные на феодально-крепостнической основе, ослабляли режим, но не давали должного простора в социально-экономическом развитии страны, в конце столетия выявились их частные и общие недостатки. Объективная необходимость подталкивала к изменениям в политическом ре­жиме. Вступивший на престол 1796 г. Павел I, не отказываясь от игры в либерализм, больше, чем его предшественница на престо­ле, опирался на силу. Это дало основание характеризовать это правление как «режим полицейской диктатуры». Были ликвиди­рованы или перестроены многие государственные учреждения, ог­раничено дворянское самоуправление, уволены и сосланы лица, пригревшиеся при старом правлении, были попытки превратить дворянство вновь в служилое сословие, отнять у него некоторые привилегии. Враждебность к матери, узурпировавшей принадле­жавший ему престол, особенности характера Павла I сказались на проводимых им мероприятиях. В целом же, как справедливо отмечалось, «речь должна идти не о возникновении в период цар­ствования Павла I нового политического режима, а об определен­ных изменениях» в нем.

Городская полиция в последнее пятилетие XVIII века подчи­нялась военным губернаторам или военным комендантам. Управы благочиния, как коллегиальные органы, ликвидировались, в губерн­ские города назначались полицмейстеры с помощниками «для управления полицейских дел по гражданской части», т.е. по делам горожан, или же поручалось исполнение полицейских функ­ций в них городничим совместно с магистратами или ратушами.

В столице полицейские функции передавались комиссии для снабжения резиденции припасами, а также военному губернато­ру, в помощь которому назначались обер-полицмейстер и 2 полиц­мейстера. Однако неустойчивость полицейского управления Петер­бурга сохранялась до конца столетия. Столичная полиция под­чинялась то гражданскому губернатору, то опять — военному гу­бернатору. Такую неустойчивость в организации полицейского управления можно объяснить и финансовыми причинами — со­держание полицейского аппарата по Уставу благочиния стоило весьма дорого.

Павловская перестройка касалась в основном общегородского руководства полицией. Ее территориальные подразделения (части, кварталы), как правило, сохранились. В 1797 г. при реорганизации управления удельными землями там были учреждены десятские, которые менялись через месяц.

Многие преобразования Павла I не могли быть ни стабильны­ми, ни долговечными, поскольку они не отвечали интересам выс­шей дворянской бюрократии, нарушали естественный процесс раз­вития государственных органов. Последнее непосредственно отно­сится к полиции, в отношении которой была проведена контрре­форма. Екатерининская же реформа полиции в целом была про­думанной, взвешенной, подготовленной как предшествующей исто­рией полиции, так и бытовавшими взглядами на нее современни­ков. Она проводилась в интересах дворянства, но учитывала по­требности горожан, соответствовала уровню и характеру социально-экономического развития страны, откликалась на европейские процессы и идеи, направлялась на защиту самодержавия и феодально-крепостнических порядков.