Понятие территориально-политического устройства и его разновидности

Политико-территориальное устройство государст­ва — это организация государственной власти по терри­ториальному признаку. Данное понятие характеризует соотношение государства как целого с его составными территориальными частями. Имея в своей основе властный характер, эта организация является политической. Даже выполняя задачи экономического районирования (например, при административно-территориаль­ном делении), учитывая исторические, этнические факторы, тра­диции и др., такое устройство в конечном счете имеет в виду поли­тические цели. Этим оно отличается от определенных географичес­ких понятий (например, Сибирь), экономических зон (например, соглашение областей Поволжья по экономическим вопросам), ре­гионов и региональных объединений (например, Преображение Урала или Сибирское соглашение).

Территориально-политическое устройство — это организация территории, а не власти самой по себе (разделение властей, единство власти и т.д.). Поэтому в данном случае речь идет не о размежевании компетенции тех или иных органов, а о предметах ведения, полномочиях определенных территориальных единиц (субъектов федерации, автономных образований и др.).

Территориально-политическое устройство включает собственно политико-территориальное деление (субъекты федерации, поли­тическая автономия и др., обладающие элементами государствен­ности) и административно-территориаль-ное устройство, тоже, в ко­нечном счете, имеющее политическое значение.

В некоторых странах (Австрия, Венгрия, Щвеция, Норвегия) существуют разные формы культурно-национальной автономии. Она есть и в России в соответствии с Законом 1996 г. Культурно-национальная автономия не основана на территориальном прин­ципе и не является формой политико-территориального устройст­ва.

Административно-территориальные единицы могут совпадать, а могут не совпадать с так называемыми территориальными кол­лективами — их населением, если оно вправе избирать свои представительные органы местного самоуправления. В одном и том же государстве некоторые звенья административно-территориального деления могут иметь статус территориального коллектива (районы в Германии), а другие — нет (округа в той же Германии, состоящие из районов). В связи с этим во многих зарубежных странах принято доктринальное (в научных работах, а не в законе) деление административ­но-территориальных единиц на естественные и искусственные. Считается, что первые сложились естественным путем сначала как исторические небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (города, общины), многие из них затем выросли в многомиллионные населенные пункты, но продолжают иметь ранг общин (коммун, муниципальных образований).

В «естественных» единицах в услови­ях демократических режимов по традиции всегда создаются вы­борные органы общественного самоуправления (советы, комите­ты, муниципалитеты), имеются выборные должностные лица (мэры, бургомистры и др.). Считается, что такие органы возникли с незапамятных времен, когда племена осели на одном месте и выбрали для решения «общих дел» людей искусных в военном деле, отличающихся мудростью и т.п.

Искусствен­ные единицы, напротив, представляют собой результат админи­стративной деятельности государства, которое «сверху» провело районирование территории. В искусственных единицах выборные коллегиальные органы и должностные лица могут быть (если такие единицы получают статус территориальных коллекти­вов), а могут и не быть. Управление может осуществляться долж­ностными лицами (чиновниками) общей компетенции (губернато­рами, префектами и т.д.), назначенными центром — президентом, правительством, премьер-министром, министром внутренних дел (реже — вышестоящими чиновниками). Во многих случаях в ис­кусственных административно-территориальных единицах могут быть и избранные советы, и назначенные должностные лица общей компетенции, полномочия между которыми разделены (назначен­ные должностные лица, в частности, всегда осуществляют админи­стративный контроль за законностью деятельности органов мест­ного самоуправления). В некоторых странах все административно-территориальные единицы являются по своему статусу территори­альными коллективами (США, Великобритания, Австралия и др.). В России самые разные единицы имеют статус муниципаль­ных образований.

После Второй мировой войны (в некоторых странах до нее) в политико-территориальном устройстве государств наметились новые тенденции.

Во-первых, сильно возросло число федератив­ных государств, причем в новых федерациях федеративное устрой­ство рассматривается преимущественно как способ децентрализа­ции управления, а в «старых» федерациях наряду с этим стала господствовать тенденция кооперативного федерализма (совмест­ное решение общих задач).

Во-вторых, стали создаваться более крупные единицы, охватывающие несколько субъектов федерации. В научной литературе, а иногда и в зако­нодательных актах они обычно называются регионами. Такие ре­гионы (в отличие от региональных единиц административно-тер­риториального деления) создаются не актами центральных орга­нов, а снизу, путем соглашений. Их создание прежде всего пресле­дует цель экономической координации разных частей страны. В России это объединения центральных областей, областей Поволжья, Си­бири и др. Хотя они задуманы для координации экономики, на деле иногда играют и политическую роль, выступая с опреде­ленными совместными требованиями. Голос таких объединений гораздо более весом, чем выступления отдельных субъектов феде­рации, когда они предъявляют свои требования президенту и пра­вительству, особенно по вопросам экономической политики.

В-третьих, в рамках административно-территориальных еди­ниц, их групп, а нередко чересполосно, захватывая отдельные части разных административно-территориальных единиц, созда­ются специальные округа (школьные округа, округа по вопросам водо­снабжения, санитарии и др.). Возникнув сначала в США, они су­ществуют теперь во многих странах (в Великобритании, Индии и др.). Это не административно-территориальные единицы, но они выполняют некоторые функции административно-территори­ального управления с элементами общественных начал. Управле­ние такими округами специализировано, оно осуществляется ли­цами, назначаемыми муниципалитетами, чиновниками (агентства­ми), являющимися профессионалами в данной области. При них действуют разного рода консультативные советы, иногда форми­руемые населением путем выборов. Во многих странах на таких выборах существует значительная конкуренция кандидатов, кото­рые рассматривают такие посты как трамплин для продвижения в политике.

Территориально-политическое устройство государства следует от­личать от состава государственной территории (в понятие террито­рии государства входит не только суша, воды и воздушный столб над ними, но и подвижная территория, например военные кораб­ли). Многие конституции, характеризуя состав государственной территории, называют ее составные части (например, в Филиппи­нах — архипелаг, острова, недра и др., на Кубе — прилегающие острова и рифы, в Намибии — некоторые бухты и порты, в конституции Китая говорится, что Тайвань — часть территории КНР, и т.д.) Эти части далеко не всегда представляют собой особые поли­тико-территориальные или административно-территориальные образования, а зачастую являются лишь географическими или экономико-географическими единицами.