Проблемы терминологии

Законодатель признает субъектом контрольной деятельности только органы исполнительной власти, не дает определения понятий «контроль» и «надзор», не указывает различия между ними. Хотя, например, понятие «финансовый контроль» является устоявшимся понятием и часто употребляется в нормативных правовых актах. Государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату РФ, ЦБ РФ, ФНС России, ФТС России, Казначейство России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Однако в ряде нормативных правовых актов, определяющих функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль, наряду с термином «контроль» часто применяется и термин «надзор», не понятно почему.

Например, установлено, что ФНС России осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов….. На ЦБ РФ также возложено осуществление: надзора за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и некредитных финансовых организаций; контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах.

Под государственным надзором принято понимать деятельность специально уполномоченных органов государственной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемая в отношении неподчиненным им физических и юридических лиц. Его осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти (они осуществляют административный надзор) и прокуроры (прокурорский надзор).

Таким образом, административный надзор — это деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за соблюдением специально установленных норм, правил и требований в сфере государственного управления, осуществляемая в отношении неподчиненным им физических и юридических лиц.

Можно назвать следующие различия между внешним государственным контролем и государственным надзором:

1) по содержанию контрольно-надзорной деятельности. Органы внешнего контроля обладают более широкими полномочиями. Они осуществляют проверку подконтрольного объекта с позиций управленческого, организационного аспекта его деятельности (его эффективность, правильность принимаемых решений и т.п.), а не только с точки зрения соблюдения нормативных правовых актов;

2) по объему полномочий. Субъекты государственного контроля наделены полномочиями по вмешательству в хозяйственную, производственную деятельность подконтрольного объекта. В то же время органы административного надзора таких прав не имеют, осуществляют только наблюдение, проверку соблюдения установленных норм, требований, правил в сфере экономики, выявляют и пресекают правонарушения, привлекают виновных к административной ответственности;

3) по объектам надзора и контроля. Административный надзор в сфере экономики проявляется в двух видах: а) в отношении неопределенного круга субъектов экономической деятельности независимо от их организационно-правовых форм собственности, не находящихся в подчинении органам надзора, за соблюдением ими определенных правил, требований в сфере экономики (правил осуществления инвестиционной, предпринимательской деятельности и др.); б) в отношении определенной категории лиц по конкретным вопросам (надзор за соблюдением субъектами экономической деятельности требований лицензии на осуществление определенной деятельности и т.п.). А субъекты государственного контроля реализуют предоставленные полномочия в отношении конкретных субъектов экономической деятельности;

4) по субъектам контроля и надзора. Субъектами административного надзора являются только органы исполнительной власти. А органами (внешнего) контроля могут быть не только органы исполнительной власти, его могут осуществлять также органы законодательной власти (парламентский контроль), Президент РФ, Счетная палата.

5) по формам реализации. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний различных правил, оформлением и выдачей физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, документов, необходимых им для осуществления экономической деятельности;

6) по применяемым мерам государственного принуждения. Субъекты административного надзора применяют весь спектр мер административного принуждения: меры административного предупреждения (например, досмотр транспортного средства), меры административного пресечения (например, доставление, задержание), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. По приведенным примерам отчетливо видно, субъекты административного надзора — это органы административной юрисдикции. Их виды представлены в гл. 23 КоАП РФ. В то же время субъекты государственного внешнего контроля названными полномочиями не обладают[21].