Сущность конституционного права на жилище и его гарантии

Рыночные преобразования в РФ обусловили пересмотр прежнего подхода к удовлетворению жилищных потребностей граждан и поиск новых путей решения этой проблемы, в том числе с участием государства.

В современных условиях роль государства в решении проблемы улучшения жилищных условий граждан определяется содержанием права граждан на жилище, закрепленным в Конституции РФ. Изменение государственного подхода к вопросу собственности определило новое содержание права граждан на жилище, а также новый механизм его реализации, отраженный в Жилищном кодексе РФ.

Часть 2 ст. 40 Конституции предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то, согласно ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, такое жилье предоставляется только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье.

На сегодняшний день содержание права граждан на жилище расширено. В него входит не только право пользования имеющимися у населения жилыми помещениями, но и право определенных категорий граждан на получение социального жилья, а также право на приобретение гражданами жилья в собственность за счет собственных средств по гражданско-правовым сделкам или путем участия в жилищном строительстве.

Право на жилище – одно из важнейших социально-экономических прав граждан России[48], так как оно затрагивает основы жизни людей. Реализация этого права - одна из наиболее сложных проблем современной России. Для ее решения требуются не только совершенные правовые механизмы, но и соответствующие материальные предпосылки, условия, создать которые обязано государство в ходе осуществления социально-экономических реформ (увеличение объемов жилищного строительства, обеспечение устойчивого функционирования жилищного сектора, кредитно-финансовых институтов, рост оплаты труда и платежеспособность населения и т.д.). В условиях становления рыночных отношений государство не должно устраняться от участия в решении проблем улучшения жилищных условий своих граждан. Российская Федерация является социальным государством, которое обязано проводить активную государственную политику, направленную на обеспечение своих граждан важнейшими социальными благами, к которым, среди прочих, безусловно, относится жилье.

В настоящее время, в связи с будущим возможным прекращением действия закона «О приватизации жилищного фонда» РФ в ЖК РФ предусмотрено создание «доходных домов», в которых жилые помещения должны сдаваться по договору «некоммерческого найма». Предполагается что государство должно стимулировать строительство доходных домов с использованием различного рода субсидий, привилегий, гарантий. Арендная плата будет определяться государством, а сам социально – гарантированный наем будет называться «некоммерческим», поскольку призван оправдать предполагаемую разработчиками социальную значимость[49].

Провозглашая право каждого на жилище, ч. 1 ст. 40 Конституции РФ указывает и на гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». Право на жилище означает не только право каждого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обеспеченным им, но и то, что гражданин не может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в него вопреки воле проживающих в нем лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права граждан на жилище. Данные обязанности ранее закреплялись в ст. 3 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики в Российской Федерации», а сейчас нашли свое отражение в ЖК РФ.

В ст. 1 ЖК РФ указывается на необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

- содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

- используют бюджетные средства и иные, не запрещенные законом источники денежных средств, для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

- предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда по установленному порядку;

- стимулируют жилищное строительство;

- обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

- обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда;

- обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

К исключительной компетенции Российской Федерации относится решение таких вопросов, как:

1) определение порядка государственного учета жилищных фондов.

Государственный учет жилищного фонда предусматривает проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию, предполагающую оформление технических паспортов жилых помещений.

Правительством РФ разрабатывается процедура проведения учета различных видов жилищных фондов - частного, государственного и муниципального. В настоящее время действуют Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» и Инструкция о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденная Приказом Минземстроя России от 4 августа 1998 г. № 37, которые вводят единую для Российской Федерации систему учета жилищных фондов. Получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей является одной из важных задач государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации ;

2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. Постановлением Правительства утверждены требования, которые содержатся в Правилах пользования жилыми помещениями от 21 января 2006 г. № 25;

3) определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Данные основания установлены ст. 51 ЖК РФ. Перечень таких оснований является исчерпывающим, однако в системной связи с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ его следует рассматривать открытым;

4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

В отличие от субъектов Федерации, которые полномочны самостоятельно устанавливать процедуру, предоставления по договорам социального найма жилья из жилищного фонда субъекта Федерации, Российская Федерация оставляет за собой право устанавливать такой порядок для других собственников, а именно - муниципальных образований. Целесообразность этого решения может быть объяснена стремлением к единообразному подходу в предоставлении социального жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах;

5) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда РФ.

Определение тех категорий граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение жилищного фонда РФ по тем или иным договорам относится к компетенции Российской Федерации. В статье 98 ЖК РФ указывается, что федеральный законодатель определяет также категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите. К компетенции Российской Федерации относится и установление тех категорий граждан, которым будут предоставляться жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

6) определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указом Президента РФ.

6.1) определение оснований и порядка предоставления жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

Порядок предоставления жилых помещений гражданам, нуждающимся в социальном жилье, уже установлен ЖК РФ. Этот порядок может быть сохранен, а может быть изменен иными федеральными законами, которые вправе предусмотреть предоставление жилых помещений по договору социального найма иным, кроме малоимущих, категориям граждан.

В отношении иных категорий граждан, которым жилье будет предоставляться не по договору социального найма, может быть предусмотрен любой порядок предоставления жилого помещения;

7) определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

Решение собственника помещения или уполномоченного им лица является основанием предоставления специализированных жилых помещений, согласно ст. 99 ЖК РФ. Других оснований такого предоставления ЖК РФ не называет и не предусматривает возможности их введения. Возможно, законодатель имел в виду возможность предоставления специализированного жилья иным, кроме перечисленных в гл. 9 ЖК РФ, категориям граждан;

8) определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

Данное полномочие Российской Федерации реализовано в разделе V ЖК РФ, в котором подробно регулируется организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

Исключительная компетенция Российской Федерации в решении этих вопросов обусловлена тем, что отношения по организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов по большей части носят гражданско-правовой характер. Согласно ст. 71 (п. "о") Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении только Российской Федерации;

9) определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья.

Товарищество собственников жилья с момента его государственной регистрации является юридическим лицом, поэтому соответствующее регулирование, содержащееся в разд. VI ЖК РФ, имеет гражданско-правовой характер и отнесено к ведению Российской Федерации;

10) определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.

В Жилищном кодексе РФ говорится только об основании проведения переустройства и перепланировки жилых помещений. Вместе с тем в этой и других статьях гл. 4 ЖК РФ фактически определены и условия, и порядок переустройства и перепланировки, которые должны быть едиными для всех видов жилищного фонда;

10.1) методическое обеспечение установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме и определение порядка привлечения кредитных и (или) иных заемных средств собственниками помещений в многоквартирном доме на проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

11) определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания. Такие основания непригодности установлены Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47, утвердившим Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;

12) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда РФ непригодными для проживания.

На данный момент решение вопроса о признании жилых домов (жилых помещений) жилищного фонда РФ непригодными для проживания отнесено к компетенции межведомственных комиссий, создаваемых органами исполнительной власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Порядок признания жилых домов непригодными для проживания установлен вышеназванным Постановлением Правительства РФ;

13) установление правил пользования жилыми помещениями;

Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. № 25 устанавливают порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах;

14) определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений.

Согласно Конституции РФ запрещается лишь произвольное, т.е. не основанное на законе и внесудебное, лишение граждан жилища.

Выселение из занимаемого жилого помещения представляет собой серьезное ограничение права на жилище, гарантированного Конституцией РФ, а потому допускается только на основании федеральных законов, основным из которых является ЖК РФ. Выселение граждан по тем или иным основаниям, а также порядок и условия выселения регламентированы ст. ст. 29, 35, 83 - 91 ЖК РФ;

15) правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями.

Регулирование сделок с жильем в целом - предмет ГК РФ. Но и ЖК РФ предусматривает возможность совершения отдельных сделок с жилыми помещениями, например, путем их поднайма, обмена и замены, выкупа жилого помещения в связи с изъятием земельного участка;

16) установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.

Соответствующие полномочия Российской Федерации реализованы в ст. ст. 154, 155 ЖК РФ;

16.1) установление порядка осуществления государственного жилищного надзора;

16.2) осуществление координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный жилищный надзор;

16.3) установление порядка лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (далее также - деятельность по управлению многоквартирными домами);

16.4) осуществление мониторинга использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности;

16.5) методическое обеспечение деятельности региональных операторов (в том числе разработка методических рекомендаций по созданию региональных операторов и обеспечению их деятельности, рекомендуемых форм отчетности и порядка ее представления);

16.6) осуществление мониторинга выбора и реализации собственниками помещений в многоквартирном доме способа формирования фонда капитального ремонта;

16.7) установление порядка ведения сводного федерального реестра лицензий на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, включающего в себя сведения о лицензиях на осуществление данной деятельности.

16.8) установление порядка осуществления контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор;

17) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Данное правомочие Российской Федерации в настоящее время реализовано принятием Постановления Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации», органы которой осуществляют контроль за использованием, техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования; за санитарным состоянием отдельных помещений жилищного фонда.

К иным полномочиям Российской Федерации, в том числе реализуемым на сегодняшний день путем принятия соответствующих нормативных актов, ЖК РФ относит:

1) утверждение порядка подготовки и принятия органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК РФ);

2) утверждение перечня тяжелых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с гражданами, страдающими ими, невозможно (ст. 51 ЖК РФ);

3) утверждение Типового договора социального найма жилого помещения; Типового договора найма специализированных жилых помещений (ст. ст. 63, 100 ЖК РФ);

4) утверждение порядка отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду и предъявляемых к ним требований (ст. 92 ЖК РФ);

5) определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде РФ (ст. 104 ЖК РФ);

6) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда РФ (ст. ст. 107, 109 ЖК РФ);

7) утверждение порядка перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемых исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155 ЖК РФ);

8) утверждение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 156 ЖК РФ);

9) утверждение порядка определения размера платы за коммунальные услуги, рассчитываемой исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157 ЖК РФ);

10) утверждение Правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157 ЖК РФ);

11) утверждение порядка изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157 ЖК РФ);

12) утверждение порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159 ЖК РФ);

13) утверждение федеральных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159 ЖК РФ);

14) утверждение порядка финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также порядка финансирования расходов на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159 ЖК РФ);

15) определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан (в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций) (ст. 160 ЖК РФ);

16) утверждение порядка проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не реализовано (ст. 161 ЖК РФ );

17) утверждение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации (ст. 163 ЖК РФ).

Существуют так же другие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, которые могут быть установлены иными федеральными законами. К примеру, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72).

К полномочиям, регулируемым субъектами Федерации относятся: