История правового регулирования рынка ценных бумаг в России

В России в силу объективных социально-экономических причин формирование рынка ценных бумаг происходило довольно медленно. В преимущественно крестьянской стране, скованной крепостным правом, не было потенциальных эмитентов ценных бумаг (корпораций) и потенциальных инвесторов (владельцев временно свободных денежных средств), которые предъявили бы спрос на ценные бумаги. Купцы, обладавшие деньгами, интереса к ценным бумагам не проявляли.

Поэтому российское государство, как единственный эмитент ценных бумаг, размещало их за границей. Так, в 1769 году Екатерина II получила первый в истории России внешний заем в Голландии в объеме 62 млн. голландских гульденов, или 41,5 млн. руб.[30].

Вместе с тем, российское государство предпринимало определенные меры по развитию отечественного рынка ценных бумаг. Первая биржа в России возникла по повелению Петра I в 1703 году в Санкт-Петербурге. Решающую роль в этом решении Петра Великого сыграло его посещение товарной биржи в Амстердаме. В 1705 году по высочайшему приказу для первой российской биржи было построено особое здание и указаны часы для проведения в нём собраний купечества — время проведения торговой сессии. Такие же биржи Петр I предполагал организовать и в других городах[31].

16 января 1721 года был издан «Регламент, или Устав Главного магистрата». Деятельность бирж регламентировалась главами 18 «О биржах или схожих местах» и 19 «О маклерах или о торговых сводчиках». В 18-й главе говорилось: «По примеру иностранных купеческих городов построить биржи, в которых бы сходились торговые граждане для своих торгов и постановления векселей. Также и для ведомостей о приходе и отпуске кораблей и коммерции: понеже в таком месте каждый купец и продавец в один час по вся дни тех может найти, с которыми ему нужда есть видетися»[32].

Однако эти и другие решения Петра I по созданию инфраструктуры для развития рынка ценных бумаг явно обогнали становление новых финансовых отношений. Санкт-Петербургская биржа с момента своего возникновения выполняла функции только товарной биржи, на которой совершились товарные сделки. И лишь спустя сто лет на ней начинают производиться и фондовые сделки.

Первый внутренний государственный заем был выпущен в 1809 г. Было размещено облигаций на 3 млн. руб. ассигнациями. За последующие девять лет было выпущено еще пять внутренних займов на общую сумму в 354 млн. руб.[33]

Успешное распространение внутренних займов положило начало регулярному использованию этого источника для финансирования государственной казны.

С 1827 года в России, как отмечает исследователь бирж Идельсон В.Р., начинается развитие акционерного капитала. На Санкт-Петербургской бирже появляются в обращении акции и облигации частных обществ[34]. Если в 1836 году в России было 27 акционерных обществ, то в 1861году действовало уже 120 акционерных обществ с капиталом в 100 млн. руб.[35].

Развитие торговли на фондовом рынке требовало совершенствования правового регулирования рынка ценных бумаг. Для решения этой задачи были приняты следующие нормативные акты:

- Положение о биржевых маклерах, гоф-маклерах, аукционистах, нотариусах, корабельных маклерах, диспашерах и о Биржевом комитете для надзора за благополучием биржевых собраний при Санкт-Петербургском Порте от 12 января 1831 года[36].

- Устав Санкт-Петербургской биржи от 1832 года[37].

- Положение «О компаниях на акциях» от 6 декабря 1836 года[38].

Данными актами были заложены основы российского правового регулирования рынка ценных бумаг. А именно: были установлены правила размещения ценных бумаг; установлен правовой статус лиц, обеспечивавших функционирование фондового рынка; регламентировано управление деятельностью фондовых бирж.

Однако ценные бумаги частного капитала не стали играть такой же большой роли в фондовом обороте России, как на фондовых биржах Запада. Главной причиной такого положения было то, что путем мобилизации капиталов внутри страны удовлетворялась лишь часть потребностей и частного предпринимательства, и государства в необходимых денежных ресурсах для финансирования экономического развития. Так, например, до середины XIX века внутренние государственные займы покрывали менее 10 % государственных нужд. Остальное было получено путем распространения российских займов на иностранных биржах[39].

Другой причиной недостаточного распространения акций на российском рынке ценных стал установленный нормативный запрет на биржевые сделки – аналоги современных фьючерсных контрактов. Так, в 1836 г. были запрещены как на бирже, так и вне ее, покупка и продажа акций не за наличные деньги, а с поставкой к известному сроку по определенной цене. Лица, уличенные в подобных сделках, подвергались наказаниям, установленным за азартные игры. Эта статья закона не охватывала всех срочных сделок, совершаемых на бирже: запрещение ограничивалось акциями и не касалось других ценных бумаг, например, облигаций[40]. Данное ограничительное правило было отменено лишь в 1893 году, и был издан закон, запрещавший заключение сделки на срок только в отношении золотой валюты[41].

Отмена крепостного права в 1861 году, открывшая дорогу развитию капитализма в России, породила бурное развитие акционерных обществ. Если в 1861году, как отмечалось выше, в России действовало 120 акционерных обществ с капиталом в 100 млн. руб., то в 1881г. - 635акционерных обществ с капиталом в 840млн. руб.[42].

Стремительный рост как совершаемых сделок с ценными бумагами, так и курсовой стоимости акций обусловил новый этап реформирования российского биржевого законодательства, который начался в 1894 году. В ноябре 1894 года царь Николай II согласился с мнением министра финансов С.Ю.Витте о необходимости разработки нового законодательства о биржах и акционерных компаниях.

Для решения поставленной задачи была создана межведомственная комиссия во главе с заместителем министра финансов. В результате многолетних дискуссий было принято решение отказаться от реформирования биржевой сферы, ограничившись изменением только в отношении рынка ценных бумаг. В 1899 году была создана комиссия для изменения Устава Санкт-Петербургской биржи, в части, касающейся отношений на фондовом рынке[43].

Результатом работы комиссии стало Высочайше утвержденное 27 июня 1900 года Положение Комитета Министров «Об образовании на Санкт-Петербургской бирже фондового отдела»[44]. По оценкам исследователей российского фондового рынка, основание фондового отдела на Санкт-Петербургской бирже привело к усилению государственного контроля за фондовым рынком. В.И. Кардашев в этой связи подчеркивал, что российское Министерство финансов «пошло еще дальше немецкого закона 1896 г. в деле осуществления административного воздействия на биржу»[45].

Отмечая возрастающее для экономики России значение фондового отдела Петербургской биржи, авторы, тем не менее, подчеркивали, что он не занимал такого места, как, например, Берлинская биржа в народном хозяйстве Германии или Лондонская биржа в Англии. По подсчетам А.Н.Зака, из общего числа 1617 акционерных компаний, существовавших в России в 1911 году, на Петербургской бирже котировались акции лишь 275 компаний[46].

Начавшаяся первая мировая война приостановила предвоенную эволюцию российской фондовой биржи. В 1914 году официальная торговля ценными бумагами в Петербурге, а затем и в других городах была запрещена. Но фондовый оборот во время войны не замер, в стране возник «вольный рынок».

В Санкт-Петербурге неофициальные биржевые собрания имели место в помещениях коммерческих банков. В Москве они даже происходили неофициально в здании самой биржи. По некоторым данным фондовый рынок не уступал довоенному официально действовавшему биржевому рынку ценных бумаг: «В биржевых оборотах, - писал Бак, - принимают участие самые широкие круги населения, и настроение рынка стало напоминать яркие дни подъема биржи в 1911 г.»[47].

Официально фондовый отдел Санкт-Петербургской биржи был вновь открыт в январе 1917 года. Однако на нем были запрещены, как и на большинстве фондовых бирж воевавших государств, сделки с ценными бумагами на срок.

Октябрьская революция 1917 года вместе с другими буржуазными институтами ликвидировала в России фондовую биржу. Однако не прошло и четырех лет, как в стране вновь появилась торговля ценными бумагами. Объективной предпосылкой ее возрождения стало окончание политики военного коммунизма, в основе которой лежала задача уничтожения товарно-денежных отношений (т.е. частной собственности) и замена их централизованным производством и распределением общественного продукта.

Вынужденный переход к новой экономической политике, принятый 14 марта 1921 года X съездом РКП(б), предполагал восстановление различных форм собственности и с помощью рыночных отношений имел целью восстановление экономики с последующим переходом к социализму.

В период новой экономической политики в СССР возобновили свою деятельность 100 дореволюционных бирж, в тринадцати из которых имелись фондовые отделы[48]. Нормативной основой стало принятие Постановление СНК от 20 октября 1922 года «О фондовых биржевых операциях»[49].

Крупнейшей биржей, осуществляющей фондовые операции, была Санкт-Петербургская, на которой торговля ценными бумагами началась после выпуска первых государственных займов. Продажа государственных облигаций проводилась главным образом через Государственный банк при активном посредничестве коммерческом банков.

Основным финансовым инструментом на рынке ценных бумаг были государственные облигации и их масса непрерывно возрастала. Если в 1923 - 1924 годах среднемесячный объем сделок с государственными облигациями был около 3 млн. руб., то в 1925 - 1926 годах он превышал 16 млн. руб.

Главными участниками биржевой торговли выступали кредитные учреждения (более 60% оборота), а также государственные предприятия и хозяйственные органы (около 30%). Операции физических лиц занимали 9% оборота, а остальное приходилось на акционерные и кооперативные организации[50].

Таким образом, во всех аспектах фондовой биржевой деятельности (и по объектам, и по субъектам) в СССР в период новой экономической политики преобладало государство. Во время новой экономической политики советское правительство постоянно ужесточало контроль рынка финансовых активов[51]. Наконец, в 1930 году все акционерные общества были преобразованы в государственные предприятия и обращение акций в СССР ликвидировали.

Переход России к рыночной экономике в 1992 году привел к становлению рынка ценных бумаг и нормативных основ его регулирования. Российское законодательство о рынке ценных бумаг, начавшееся в середине 1990-х годов, после принятия Гражданского кодекса Российской Федерации, формировалось под влияние американской модели. В частности, была заимствована модель регулирования, контроля и надзора на рынке ценных бумаг. Комиссия по ценным бумагам и биржам США (Securities Exchange Commission, SEC) послужила прообразом созданной в 1994 году Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку (ФКЦБ).

Положения главного акта российского законодательства по рынку ценных бумаг - Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг - во многом основывалось на соответствующих положениях законодательства США.

В этот период российское законодательство и деловая практика также позаимствовали значительную часть англоязычной (американской) терминологии в области рынка ценных бумаг: деривативы (derivatives), опцион (option), варранты (warrants), инструменты СВОП (SWAP)[52].

Однако на сегодняшний день ситуация меняется. Все чаще российский законодатель, по мнению исследователей, обращается к опыту европейской системы правового регулирования рынка ценных бумаг[53]. Примером может служить принятый Федеральный закон от 07.12.2011 N 414-ФЗ «О центральном депозитарии». Положения данного закона нацелены на усиление государственного контроля и надзора за депозитарной деятельностью на рынке ценных бумаг.

Причины такого изменения в законотворческой деятельности российского законодателя можно свести к двум основным положениям. Во-первых, активизируются экономические и финансовые взаимоотношения между Россией и Европейским союзом (ЕС). Основными инвестиционными и торговыми партнерами России, в том числе на рынке ценных бумаг, в последние годы становятся страны ЕС.

Во-вторых, нельзя забывать о том, что система российского гражданского законодательства принадлежит к так называемой континентальной правовой семье, предполагающей жесткую кодификацию основных правовых норм и отводящей минимальную роль прецеденту в качестве источника права. К данной правовой семье принадлежат и правовые системы большинства государств - членов ЕС.

Это означает, что принципы построения системы законодательства по финансовому рынку большинства государств — членов ЕС (прежде всего Германии, Франции) исторически значительно ближе России, нежели системы правового регулирования финансового рынка США.