Правовые акты государственного управления

Понятие

В юридической литературе единой дефиниции понятия акта управления нет. Одни считают, что акты — это государственно-властные предписания, другие, — что акты — особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности.

Правовые акты государственного управления регулируют властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение закона, в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение, отмену правовых норм или возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений.

Акт государственного управления — это официальное предписание, которое основано на законе, принятое субъектом управления соответствующего уровня в порядке одностороннего волеизъявления и в пределах его компетенции с соблюдением установленной процедуры и формы и влечет за собой определенные юридические последствия.

Акт государственного управления — это подзаконный акт. Подзаконный характер актов государственной исполнительной власти состоит в их точном соответствии закону. Издание актов управления является частью управленческой деятельности и одним из видов правовых актов государства.

Характерные черты актов управления

Акты управления обладают характерными чертами:

- это правовой акт, его издание — юридическая форма исполнительно-распорядительной деятельности;

- он содержит государственно-властный характер и является выражением компетенции данного органа;

- это одностороннее веление, поскольку он выражает волю органа, издавшего данный акт;

- неисполнение акта управления как правового акта влечет за собой материальную, дисциплинарную, административную ответственность должностных лиц;

- являются разновидностью управленческих решений, с помощью которых осуществляется управление народнохозяйственным комплексом, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью государства;

- направлены на достижение конкретного, оперативного руководства. С их помощью осуществляется реализация норм права в процессе управленческой деятельности, обеспечивается необходимое поведение участников административных правоотношений;

- служат основой возникновения соответствующих правовых отношений;

- устанавливают определенные правила поведения — предписания, разрешения, запрещения. Они защищают права и законные интересы граждан, государственных и негосударственных организаций, охраняют государственную безопасность и общественный порядок и т. п. Акты государственного управления возлагают определенные правила поведения: их права, обязанности, ответственность;

- являются односторонне волевыми актами. Властность этих актов состоит в том, что согласие на их выполнение со стороны тех или иных лиц либо организаций, которым они адресованы, не нужно. Но это не означает, что все акты управления носят императивный характер. Во многом административные правоотношения характеризуются тем, что праву одной стороны отвечает обязанность другой, и наоборот. В современных условиях существует значительное количество актов исполнительной власти, которые содержат предписания научно обоснованных рекомендаций;

- принимаются субъектами управления только в пределах их компетенции и в определенной форме;

- в зависимости от их внешнего проявления могут быть устными, письменными и конклюдентными. Акты, рассчитанные на многоразовое применение, имеют письменную форму;

- имеют юридическую природу и обязательны для тех, кому они адресованы. Выполнение актов управления гарантируется авторитетом исполнительной власти, а в случае необходимости обеспечивается принудительной силой государства;

- независимо от содержания должны носить творческий характер, направленный на развитие Украины как суверенного, независимого, демократического, социального и правового государства;

- могут быть основой для принятия иных актов.

Акты органов исполнительной власти действуют в системе юридических актов государства.

Отличие особенности акта государственного управления

1. Акты управления и закон.

Акт государственного управления отличается от закона следующим:

а) в системе правовых актов закон имеет высшую юридическую силу. ;

б) любой акт государственного управления должен быть издан на основе закона (непосредственно или опосредованно), т.е. носит подзаконный характер, издается на основе и во исполнение закона;

в) никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон;

г) закон может отменить или приостановить действие акта управления;

д) в случае, если акт государственного управления противоречит закону, действует закон.

е) под юридической силой акта того или иного органа понимается его соотношение с правовыми актами других органов;

ж) юридическая сила правовых актов государственных органов определяется местом этих органов в государственном аппарате и полномочиями по осуществлению функций государства, однако это не означает большую или меньшую значимость этих актов.

з) акты отличаются юридическими свойствами, основанием и порядком принятия.

2. Акт управления и судебный акт.

Акты управления по смыслу, юридическим свойствам, порядку принятия, отмены, обжалования, исполнения отличаются от судебных актов (решений, приговоров, постановлений). Судебные акты — это правовая форма проявления (выражения) правосудия.

Судебный акт есть акт применения нормы права к отдельным фактам нарушения права или спора, связанным с нарушением прав и законных интересов граждан, государственных и общественных организаций. Поэтому судебный акт — это всегда индивидуальный акт применения, он не содержит правовых норм. Судебный акт издается судами.

Акты же управления включают не только конкретные предписания, но и новые правовые нормы. Акт управления издается не как реакция на нарушения, и сфера применения его шире, она охватывает широкий круг взаимоотношений, возникающих вследствие управления.

3. Акт управления и гражданские договоры.

Акт управления является выражением воли одного, а гражданские договоры — нескольких человек. Акт управления — односторонний властный акт, а договор — это договор взаимного соглашения нескольких сторон.

Акты управления отличаются от гражданско-правовых актов по юридической природе и основаниям принятия.

Гражданско-правовые акты (двусторонние или односторонние) всегда являются результатом взаимного волеизъявления участников правоотношений, тогда как акты управления — это односторонние властные волеизъявления, которые не требуют согласия другой стороны. В случае незаконного соглашения ответственность перед государством несут обе стороны, а за незаконное принятие акта государственного управления ответственность несет тот, кто его принял.

4. Акт управления и прокурорский надзор.

Акты государственного управления отличаются от актов прокурорского надзора (протеста, представления, предписания, постановления). Акты прокурорского надзора — это форма реагирования прокурора на нарушение законности. Они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого характера.

5. Акты управления и акты общественных организаций.

Акты общественных организаций издаются от имени коллектива этой организации и являются обязательными для исполнения только в пределах данной организации.

От актов общественных организаций, объединений граждан (движение, конгресс, ассоциация, фонд, союз и др.) акты государственного управления отличаются по своей юридической природе.

Акты общественных организаций не имеют юридически государственно-властного характера. Если же нарушаются акты управления, то применяются меры государственного принуждения. Но когда выполнение государственных функций возлагается на общественную организацию (например, на общество защиты прав потребителей), то акты общественных организаций по своей юридической природе аналогичны актам органов государственной исполнительной власти.

6. Акт управления и служебные документы.

Служебные документы (справки, докладные, стенограммы) не имеют юридического значения, но они являются источником информации. На основании служебных документов, также как и документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты акты государственного управления.

Акты управления существенным образом отличаются от документов, которые имеют юридическое значение, и от служебных документов. Документы, которые имеют юридическое значение (паспорт, удостоверение, аттестат, диплом об окончании высшего учебного заведения и др.), не устанавливают, не изменяют и не прекращают правоотношений. Составленные по установленной форме, они свидетельствуют об определенных фактах или состояниях. Акт государственного управления всегда направлен на выполнение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

Служебные документы (справки, акты обследований, рапорты, докладные записки, характеристики и др.) не имеют юридического значения, но являются источниками информации. На основании служебных документов, как и документов, которые имеют юридическое значение, могут быть приняты акты государственного управления.

7. Акты управления и управленческие решения.

Управленческое решение — это мыслительный акт, сформулированная идея, которая позднее облекается в форму устных или письменных юридических актов. С точки зрения содержания, акты управления — это управленческое решение, с помощью которого осуществляются права и обязанности граждан.

Особенность актов государственного управления состоит в том, что они определяют обязанности граждан, организаций и должностных лиц, не находящихся в служебных отношениях. Они распространяются на всех лиц независимо от подчиненности и именно в этом смысле имеют общеобязательный характер. Учитывая общеобязательный характер санкций, законодатель ограничил круг органов управления, управомоченных устанавливать соответствующие правила (круг органов строго ограничен).

Сам порядок принятия таких актов урегулирован нормами права: должны указываться сроки действия, территория, на которую распространяется, и т.д.

Акт должен быть опубликован, иначе он не имеет силы, но некоторые нормативно-правовые акты все же могут не публиковаться (если они затрагивают сферу секретных интересов государства).

Классификация актов государственного управления

Классификация актов управления проводится по различным критериям:

а) по юридическим свойствам;

б) по действию в пространстве;

в) по характеру компетенции органов, которые издают их;

г) по органам, которые издают акты.

Наиболее распространенной является классификация актов в зависимости от их юридических свойств и субъектов права издания актов.

Виды актов управления

Акты управления бывают следующих видов:

1) нормативные, индивидуальные, смешанные;

2) общей, специальной, отраслевой, межотраслевой компетенции. Общая компетенция является самой сильной по юридической силе;

3) федеральные акты, субъектов РФ, локальные акты.

По юридическим свойствам акты государственного управления разделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные:

- нормативные акты устанавливают общие правила поведения, нормы права. Они регламентируют однотипные общественные отношения в определенных областях. Эти акты, как правило, предназначены на долгосрочное и многоразовое их применение;

- индивидуальные акты решают конкретные вопросы управления и не содержат в себе норм права. Поэтому их принято называть актами применения норм права. Издание индивидуальных актов направлено на их одноразовое применение относительно конкретных случаев, ситуаций, обстоятельств. С помощью индивидуальных актов управления осуществляется беспрерывное оперативное решение органами исполнительной власти многочисленных дел;

- смешанные акты содержат как нормы права, так и решения относительно конкретных управленческих дел и ненормативные предписания.

Различия актов управления по юридическим свойствам

Дополнительно выделяются такие основные формы правовых актов исполнительной власти - указы, постановления, распоряжения, решения, приказы, инструкции:

указ — это акт Президента РФ, изданные в пределах его компетенции на основе и на выполнение Конституции и федеральных законов. Указы могут быть как нормативными, так и индивидуальными;

постановление — это акт управления, главным образом нормативного характера, содержат решения основных вопросов, входящих в полномочия данного органа и который принимается на высшем (центральном) уровне исполнительной власти в коллегиальном порядке по важным вопросам государственного строительства (например, Правительством РФ

распоряжение - это, как правило, индивидуальный акты управления, который принимается единолично на всех уровнях управленческой иерархии государства по вопросам внутренней деятельности данного органа. Юридическая сила распоряжений зависит от характера решаемого вопроса и правового положения конкретного носителя распоряжения;

решение — это акт управления, который принимается представительным органом местного самоуправления. Он принимается коллегиально и может быть как нормативным, так и индивидуальным. Решения принимаются по важным вопросам развития муниципального образования;

приказ - это правовой акт управления функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции органа, издается руководителем, является актом управления, изданным в процессе осуществления единоначалия соответствующими должностными лицами органов исполнительной власти. Приказ — наиболее категорическая регламентирующая форма передачи решения. Он обязывает подчиненных точно выполнить предписанное решение в установленные сроки и может предусматривать санкции в случае его невыполнения. Приказ может указывать, как следует действовать и как не следует. Первый тип приказа можно назвать предписанием, второй — запретом. Приказ может носить устную формы (команда). Приказы в зависимости от характера регулируемых вопросов могут быть как нормативными, так и индивидуальными;

поручение – это правовой акт управления оперативного характера, представляющий из себя письменный или устный акт управления, изданный в процессе осуществления единоначалия соответствующими должностными лицами органов исполнительной власти;

инструкция (правило, положение) — это правовой акт управления, определяющий порядок деятельности в какой-либо сфере, который устанавливает порядок осуществления определенных действий, работ и др. Он издается и действует в связи с изданием закона или акта управления, который нуждается в установлении порядка их выполнения. Инструкции могут быть более или менее подробными. Необходимая степень детализации инструкции зависит главным образом от степени квалификации тех, кому она адресована. Инструкции издают руководители органов управления.

Юридическое значение акта управления

1. Издание акта управления влечете определенные правовые последствия, а именно: установление, отмену правовых норм или возникновение, прекращение административных отношений.

2. Акт управления содержит правовые нормы — общие правила, определяющие поведение должностных лиц и граждан, а также деятельность предприятий, учреждений, организаций.

3. Акты у правления могут выступать как юридические факты, т.е. обстоятельства, порождающие, изменяющие, прекращающие те или иные административные правоотношения и др.

4. Довольно часто акт управления является основанием для издания других актов управления. Он может служить доказательством при рассмотрении некоторых категорий дел в судах и органах управления. Акты управления не предназначены для управления в области экономического, социально-культурного строения.

Действие актов государственного управления

Акты исполнительной власти действуют в измерениях пространства и времени, но им предшествуют обработка, издание, вступление в силу и действие с определенными обязательными требованиями.

Действие актов государственного управления в пространственно-временной действительности — это определенное движение от начала инициативы и подготовки актов управления до их воплощения в жизнь. Оно состоит из следующих стадий:

1) постановка вопроса об издании акта управления;

2) подготовка проектов актов управления;

3) издание актов управления;

4) доведение актов управления до сведения адресатов — субъектов административно-правовых отношений;

5) вступление в силу актов управления;

6) действие актов управления.

Процедуры подготовки проектов, принятия, вступления в силу и действия актов управления регулируются нормативными актами. Процесс подготовки акта управления устанавливается, как правило, самым органом и закрепляется в его соответствующем акте.

Инициатором издания акта управления может быть любой субъект государственного управления. Это такие субъекты, как органы исполнительной власти, государственные предприятия, учреждения, государственные служащие, общественные объединения, а также граждане.

Акты исполнительной власти издаются в определенном порядке, с соблюдением соответствующих процессуальных правил. На этой стадии акт управления становится официальным документом.

Одни акты издаются коллегиальными органами, другие — единоначальными.

Действие актов управления различают:

- в пространстве;

- во времени;

- по кругу лиц.

По территории (в пространстве) действия актов исполнительной власти разделяют на:

- акты, которые действуют в масштабе всего государства;

- акты, которые действуют в границах административно-территориальных единиц.

Как правило, действие актов управления в пространстве и времени осуществляется в соответствии с компетенцией определенного органа исполнительной власти.

Во времени действие актов управления является более сложным, поскольку оно предусматривает неодинаковые правила действия для актов управления. В измерениях времени акты управления действуют с момента вступления их в силу до их прекращения, а именно:

- окончания срока, на который был принят акт (нормативные акты);

- прекращения действия акта в связи с выполнением его предписаний (преимущественно индивидуальные акты);

- принятия нового акта по данному вопросу;

- со времени отмены нормативного акта.

Условием для отмены акта управления могут быть различные обстоятельства, но чаще всего это устарелость акта или его незаконность. Аннулирует правовой акт как орган, который принял его, так и вышестоящий орган. Изменения, приостановление и отмена актов управления осуществляются по различным основаниям:

- изменения актов управления имеют цель обеспечить эффективность актов управления, внести в них необходимые дополнения, изменения, осуществить дополнительные меры или издать их в новой редакции;

- приостановление действия актов управления (как временная мера) направлено, как правило, на обеспечение законности или целесообразности в государственном управлении. Это мера применяется для защиты как государственных и общественных интересов, так и граждан от незаконных действий органов исполнительной власти, их должностных лиц. Действие актов останавливается, например, в связи с подачей жалобы, принесением протеста прокурором и др.;

- отмена актов управления — это признание недействительности акта в целом или отдельных его положений.

Порядок вступления актов управления в силу

Вступление в силу актов управления — момент, когда акты управления приобретают юридическую силу. Вопрос о времени вступления акта в силу решается различно:

а) акт управления вступает в силу со времени его опубликования или подписания акта eдиноначального органа компетентным должностным лицом;

б) акт управления вступает в силу с момента, указанного в самом его тексте;

в) в иных случаях — с момента доведения его до исполнителей.

Сроки введения в действие актов управления определены в их тексте. В случае, если в актах управления срок не указан, они вступают в силу со времени (даты) их принятия или с момента их подписания.

Формы доведения актов государственного управления

до сведения

Доведение актов управления до сведения адресатов — субъектов исполнительной власти осуществляется разными способами:

- одни публикуются в прессе;

- другие просто доводятся до сведения исполнителей.

Первый способ — это обнародование актов в официальных федеральных (региональных) информационных бюллетенях или других изданиях. Акты местных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления публикуются в местных печатных изданиях, вывешиваются в общественных местах, передаются по радио и телевидению.

Второй способ доведения правовых актов до сведения адресатов — рассылка текстов заинтересованным участникам управленческих отношений.

Требования, предъявляемые к актам государственного управления

К действующим актам управления предъявляются определенные требования. Они должны быть оптимальными, целесообразными, социально справедливыми и эффективными. Эффективность управленческих решений — результат, сопоставимый с затратами на реализацию этих решений. Она зависит от различных факторов: организации, мотивации, квалификации кадров, обеспечения финансовыми и материальными ресурсами и др. Акты должны предусматривать как непосредственные, так и социальные последствия в перспективе. В отношении конкретной ситуации акты управления должны обеспечивать реализацию норм Конституции, постоянно пересматривать предыдущие решения в свете возникновения новых проблем и нового подхода к ним с учетом современных обстоятельств.

Акты управления должны отвечать определенным обязательным юридическим требованиям:

1) нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны соответствовать ей;

2) органы исполнительной власти могут принимать акты только по вопросам, отнесенным к их компетенции, и в пределах своих полномочий;

3) акты должны соответствовать цели, предписаниям и требованиям законодательного акта, по поводу выполнения которого они приняты;

4) акты должны приниматься в установленных порядке и форме. Это свидетельствует об основном требовании — законности акта управления, т.е. соответствии его предписаний, формы и порядка издания обязательным требованиям Конституции и норм действующего законодательства РФ.

Письменные акты должны отвечать определенным организационно-техническим требованиям, а именно: ставить перед исполнителями задачи, сформулированные не в общих фразах, а конкретно. Это передача подчиненным возможных установок, которые касаются способа выполнения задачи, создание исполнителям мотивационных ситуаций, а также условий для выполнения задачи.

Правовые акты должны быть изданы в формах, предусмотренных действующим законодательством. Такие формы являются обязательными, если они определены в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах (положениях, правилах, инструкциях и т.д.).

К организационно-техническим относятся требования относительно реквизитов актов управления. Они должны содержать указания на исполнителей (адресатов) и авторов акта (адресантов), дату принятия акта и сроки его выполнения, соответствующие подписи, штампы, печати.

Требования конституционного и лингвистического характера состоят в том, что акты должны быть изложены на государственном языке, грамотно, четко, конкретно, ясно, понятно для исполнителей.

Акты обязательны для выполнения всеми, кому они адресованы, с момента вступления их в силу. Акты управления, изданные с нарушением требований, которые предъявляются к ним, являются дефектными, т.е. акты могут быть ничтожными или оспоримыми:

- ничтожные акты управления — это незаконные акты. Они не порождают никаких юридических последствий, не должны выполняться, их юридическая несостоятельность является явной. Это подтверждается конституционным положением о том, что никто не обязан выполнять явно преступные распоряжения или приказы. За дачу и выполнение явно преступного распоряжения или приказа наступает юридическая ответственность;

- оспоримые акты — это акты, которые содержат определенные недостатки, тем не менее последние не лишают их юридической силы, но могут быть обжалованы заинтересованными субъектами права. После обжалования или опротестования акт может быть признан или правомерным, законным (после устранения недостатков), или ничтожным. При такой ситуации оспоримые акты подлежат выполнению в отличие от ничтожных актов.