Парламент (парламентаризм) как конституционно-правовой институт

Понятие (определение)

Парламент – это избираемый населением страны законодательный (представительный) орган государственной власти, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.

Законодательная власть – это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, действуют от имени и во исполнение законов:

− законодательные органы власти принимают законы как высшие по юридической силе нормативно-правовые акты;

− органы исполнительной власти организуют исполнение законов и иных правовых актов через исполнительную и распорядительную деятельность, носящую подзаконный характер;

− органы судебной власти осуществляют правосудие, подчиняясь только законам.

Как институт государственной власти парламент породил две производные: парламентаризм и парламентское право.

а) под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.

б)парламентаризм - система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам.

Парламентаризм – это система властеотношений, реализуемых в условиях демократического общества с высокой степенью политико-правовой культуры, в основе которой народное представительство как выразитель государственного суверенитета занимает одно из ведущих мест в механизме государственного управления, имеет решающее влияние наряду с другими государственными институтами в системе разделения властей при определении качества политики государства.

Парламентаризм – это форма народного представительства, в основе которой лежит система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов жизни общества и государства.

При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно перед ним.

Парламентская форма правления – это система организации государственной власти, при которой орган народного представительства (парламент), сформированный путем прямых всеобщих свободных и периодических выборов, обладает наиважнейшими правами и полномочиями в рамках разделения властей между государственными институтами и характеризуется высокой степенью солидарности между правительством и парламентом.

Отличительные черты парламента

Во-первых, парламент – это высший общенациональный государственный орган народного представительства. Он занимается институционализацией господствующих в обществе интересов, политических ориентаций и настроений. Одновременно парламент является институтом гражданского общества, соединяя суверенитет народа с государственной властью. В свою очередь «народное представительство придает системе государственного управления демократический характер, а самому парламенту – широкую социальную доступность и открытость».

Во-вторых, парламент в качестве представительного органа является важнейшим институтом в системе разделения властей. Он имеет реальные возможности влиять на каждый элемент триады любого уровня государственной власти. Поэтому парламент – это единственное место публичной защиты интересов различных классов, социальных слоев и групп общества.

В-третьих, парламент выполняет законодательную функцию. Именно он создает «первичный слой правового государства, нормативно-правового обеспечения жизнедеятельности человека и общества в целом»27, возводит верховенство права в априорную ценность.

В-четвертых, парламент – важнейший элемент системы формирования, правового обеспечения и реализации внешней политики государства. Сообразно с этим «активная внешнеполитическая деятельность членов парламента – непременное условие эффективного и авторитетного парламентаризма».

В-пятых, парламент обладает определенными полномочиями контроля за действиями правительства и других высших органов государственной власти. В определенной степени он способен корректировать их курс. От уровня парламентского контроля – важнейшей формы социального контроля – зависят степень демократизма и правовой характер государства.

В-шестых, важно учитывать и идеологическую функцию парламента, осуществление которой способствует адаптации демократических ценностей в обществе.

Признаки парламентаризма

1) наличие представительного учреждения;

2) свободные выборы как способ формирования представительного учреждения;

3) верховенство закона;

4) разделение властей;

5) обязательное согласие между политикой правительства и политическими желаниями парламента;

6) свободный мандат депутатов парламента;

7) лоббистская деятельность парламентариев.

Принципы парламентаризма

Исходя из сказанного, парламентаризм является неотъемлемым элементом государственного управления. В основе его лежат следующие принципы:

− главенствующая роль парламента в качестве общенационального представительного органа государственной власти;

− высокий уровень законодательной и контрольной компетенции парламента при взаимодействии с другими органами власти;

− разделение властей.

Типы (модели) парламентов

По характеру закрепленной в конституции законодательной компетенции парламента, выделяют 3 группы парламентов:

а) с абсолютно неограниченной компетенцией;

б) абсолютно ограниченной компетенцией

в) относительно ограниченной компетенцией.

К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Англия, Италия, Ирландия, Греция, Япония). В конституциях (основных законах) этих стран не дается перечень вопросов, которые должен рассматривать парламент.

Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов (США).

Третью группу составляют парламенты, рамки законодательной компетенции которых подвижны. Это парламенты федераций, где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов (Россия).

Объектом парламентского контроля

Обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.

Основные методы осуществления парламентского контроля

1. Постановка вопроса о доверии правительству или отдельным министрам применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.

2. Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики.

3. Вопросы устные и письменные.

4. Деятельность расследовательских комитетов и постоянных комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля.

5. Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами.

6. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.

Система сдержек и противовесов

Система сдержек и противовесов может быть представлена следующим образом:

− применительно к законодательной власти элементами такой системы выступают четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы, порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), право вето главы государства, временные рамки действия депутатского мандата;

− в отношении исполнительной власти ограничительными мерами являются принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур;

− для судебной власти правоограничивающими средствами считаются, например, презумпция невиновности, принцип гласности и состязательности, институт отвода судьи.

Функции парламента

Первая главная функция парламента — законотворческая, в которой выделяют следующие стадии:

- обсуждение – (осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит публично, в комиссиях — при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет).

Используются такие формы как:

- дискуссия;

- словесные перепалки;

- «суварикоми» - часть депутатов перекрывает вход в зал другим;

- «бойкот» - отказ депутатов от участия в заседании палаты;

- «гильотина» - не давая слово оратору переходят к голосованию;

- «флибустьерство» - затягивание прений;

- «кенгуру» - спикер парламента отбирает часть поправок по своему усмотрению и группирует их по сходству.

- принятие поправок:

- согласование интересов различных группировок и партийных фракций,

- подписание законопроекта главой исполнительной власти.

Вторая функция парламента — представительская - (избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей).

С представительской тесно связана третья функция —функция обратной связи – (обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, «круглые столы»).

Четвертая функция парламента — формирование бюджета и бюджетный контроль.

Пятая функция парламента – избрание главы государства или формирование исполнительной власти (в парламентских республиках).

Шестая функция – контроль за деятельностью государственных чиновников через назначение парламентских комиссаров (омбудсменов).

Седьмая функция – внешнеполитическая функция:

1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др.