Вопрос 2. Государственные реформы первой четверти XVIII в.

Основой для глобальных реформ в жизни Российского государства явились следующие обстоятельства.

1. Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунных феодальных привилегий и последние частновладельческие города.

2. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию.

Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей и становится контролирующим органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. В связи с чем численность Боярской думы постоянно возрастала, а ее внутренняя структура начала дифференцироваться. Так, уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» – прототип кабинета министров.

В 1701 г. функции Боярской думы переходят к «Ближней канцелярии», координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Совет, получивший название Конзилии министров (8–14 человек). В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно.

Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления – приказов. В 1677 г. их насчитывалось 60, в 1682 – 53, в 1684 – 38. Вместе с тем, при сокращении числа центральных приказов, возрастала численность местных органов приказного управления – приказных губ. К 1682 г. она достигла трехсот.

В конце XVII в. было произведено укрупнение, объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр – аристократов, это усилило авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Счетный приказ). Число приказов уменьшалось в ходе этого процесса, но общая численность штата чиновников возрастала: если в сороковые годы XVII в. приказный аппарат составлял около тысячи шестисот человек, то уже в девяностые годы он возрастает до четырех тысяч шестисот человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около трех тысяч человек. При этом значительно возрастало число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

3.Складывалась новая система чинов, единых для отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились «стольники».

4. Отмена местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров. Новые принципы их формирования закрепила в 1722 г. Табель о рангах.

5. Процесс централизации затронул и систему местных органов. С 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до двухсот пятидесяти, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Воеводы уже к 80-м годам XVII в. вытеснили по всей территории страны выборные местные органы. Воеводы руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень – были образованы более крупные административные единицы «разряды», ставшие предшественниками будущих губерний.

6. Специализация в управлении привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно являвшихся общегосударственными. К ним относился Приказ тайных дел (1654–1676 гг.), выполнявший ряд разнообразных функций – хозяйственно-управленческих, контрольных (за местными органами и воеводами), надзорных (за посольствами). В лице этого приказа было создано учреждение, вставшее над всеми центральными отраслевыми органами управления.

7. В 1680–1681 гг. была проведена перепись разрядов (военных округов), что послужило базой для создания системы военно-административной организации, позже использованной Петром I для организации рекрутских наборов и полковых дворов.

Реформы высших органов власти и управления, произошедшие в первой четверти XVIII в. принято подразделять на три этапа:

1. 1699–1710 гг. Для этого этапа характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;

2. 1710–1719 гг. Ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

3. 1719–1725 гг. Происходит образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проводится вторая областная реформа, реформа церковного управления, финансово-налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Как отмечалось, основным событием в реформировании стало образование в 1711 г. Сената, к компетенции которого относились судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия.

В 1722 г. Сенат был реформирован указами Императора. Реформа 1722 г.превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом – коллегиями и канцеляриями, в системе которых также происходили существенные изменения.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства. Учреждались восемь губерний (Московская, Ингерманландская /позднее С.-Петербургская/, Киевская, Смоленская, Архангелогородская /позднее Архангельская/, Казанская, Азовская, Сибирская), по которым были расписаны все уезды и города. В 1713–1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати (образовались Воронежская, Новгородская, Нижегородская). Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединившие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

В ходе реформы к 1715 г. сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: «уезд – провинция – губерния». Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

В 1718–1720 гг. прошла, соответственно, реорганизация органов городского самоуправления – были созданы новые органы – магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.

Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов в 1695–1696 гг. прекратило свое существование дворянское конное ополченце. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I – Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений и их расформирование. (Однако их отдельные части участвовали еще во взятии Нарвы в 1704 г. и Полтавской битве 1709 г.) В 1713 г. прекратили свое существование полки московских стрельцов, городовые же патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г.