Понятие, функции и принципы государственной службы

Прежде всего, необходимо уточнить содержание понятия “служба”. Оно многозначно, и это отрицательно сказывается на его использовании как в теории, так и на практике. В конечном счете, можно выделить два основных смысла у этого понятия. Во-первых, оно используется как синоним понятия “деятельность” (или особый вид деятельности). Например, говорят о службе государству, фирме, какой-либо идее и т.д. Во-вторых, данное понятие употребляется и как синоним понятия “организация” (федеральная налоговая служба, кадровая служба на предприятии и др.).

Если служба - определенный вид деятельности, то в чем ее специфика, чем она отличается от «обычной» работы? Иногда утверждают, что она носит обслуживающий характер, но эта особенность присуща всем видам деятельности, в рамках которых производятся необходимые услуги, например торговая деятельность. Несостоятельно также утверждение о том, что служба – это аппаратная, управленческая деятельность: например, солдат служит, но аппаратная, управленческая деятельность для него не характерна.

По нашему мнению, службу отличает от иных видов деятельности только то, что она в большей мере, чем другие виды, ограничивает степень личной свободы работника, предоставляя ему в качестве компенсации дополнительные гарантии и льготы. Уровень ограничений и соответствующих гарантий может быть более высоким, например, как у военных, или более низким, как на гражданской государственной службе. Таким образом, служба – вид деятельности, предполагающий по отношению к работнику более высокий уровень ограничений и запретов, а также компенсирующих гарантий и льгот.

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Государственная служба обязана своим появлением государству, с его возникновением и развитием стала формироваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.

Государственная служба − это прежде всего служение государству, т. е. выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, учреждениях и предприятиях. Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» рассматривает государственную службу в более узком смысле − как профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства, в том числе в лице государственных органов и должностных лиц. Как определяет Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье 1: Государственная служба Российской Федерации −профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

а) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;

б) органов государственной власти;

в) лиц, замещающих должности для непосредственного исполнения полномочий государственных органов[4]. Следует особо отметить, что в рамках данного определения государственные служащие не исполняют полномочия государственных органов, а только обеспечивают их исполнение. Исполняют полномочия государства в целом и государственных органов политические руководители, т. е. те, кто занимают государственные должности Российской Федерации (Президент, Председатель Правительства, министры, депутаты и т. п.). Однако они не являются государственными служащими и не входят в систему государственной службы.

В широком смысле государственная служба обозначает любую профессиональную умственную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. Нужно сказать, что в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и в учебном курсе теории государственной службы понятие «государственная служба» используется только в узком смысле этого слова. Однако в некоторых странах, например, в Федеративной Республике Германии, законодательство различает оба вида государственной службы.

Таким образом, государственная служба - очень емкое понятие и может в разных обстоятельствах рассматриваться как: сфера деятельности; социальный институт; функция; отношение (правоотношение), взаимосвязь; социальная система; социально-профессиональная группа; теория, учебная дисциплина и др.

Каково место государственной службы в системе государственного управления? Если взять всю систему государственного управления, то совершенно очевидно, что по горизонтали, помимо разветвления на три сферы (законодательную, исполнительную и судебную), она делится также на две части: деятельность органов государственной власти и деятельность управляемых органами государственной власти предприятий и учреждений.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

· государственная гражданская служба;

· военная служба;

· правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Федеральная государственная служба − профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба (федеральная и субъектаРоссийской Федерации) − вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба − вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба − вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи, обязывают государство обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, общими чертами государственной службы являются:

- реализация управленческо-распорядительных функций государства;

- замещение служащим государственной должности государственной службы;

- осуществление этих функций на профессиональной основе и за вознаграждение;

- исполнение служащими полномочий государственного органа;

- наличие специально подготовленных работников - государственных служащих;

- многообразие видов и уровней государственной службы;

- фиксация всех значимых сторон службы нормами целого комплекса отраслей права и др.

Чем отличается государственная служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенности государственной службы.

1. Сервисность (от англ. service - обслуживание). Основное назначение государственной службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов.

2. Иерархичность. Любой аппарат государственных служащих строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим.

3. Безличность. Государственные служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений.

4. Стабильность. Штат государственных служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма.

5. Дихотомия. Государственная служба как административно-распорядительная деятельность в рамках государственного управления отделена от государственной власти, т.е. от политической составляющей государственного управления. Отделена в том смысле, что формируется и функционирует по иным принципам, чем политическая (государственная) власть.

6. Публичность государственной службы. Публичность в данном случае подчеркивает то обстоятельство, что эта деятельность осуществляется от имени государства и потому распространяется на всех граждан.

Таким образом, государственную службу отличает от других видов деятельности ряд особенностей: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, дихотомия, публичность.

Рассмотрим функции государственной гражданской службы Республики Башкортостан.

Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической, повседневной деятельности государственной службы. Функции государственной службы – это самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий. Функции первичны по отношению к организационным элементам госслужбы, они отражаются в учредительных документах государственных органов (Уставы, Положения и т.д.). Окончательная реализация функции или утрата ее актуальности ведет к ликвидации или перепрофилированию соответствующего институционального образования.

По нашему мнению, можно выделить содержательные и формальные (процессуальные) стороны функций, отвечающие соответственно на вопросы: что делает государственная служба и в какой форме она это делает?

Вначале рассмотрим функции с позиций их содержания:

Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РБ, законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан.

Правотворческая функция. Это разработка и участие в принятии нормативных правовых актов.

Правозащитная функция. Это обеспечение прав и свобод гражданина.

Регулирующая функция. Это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества.

Организационная функция. Это обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и эффективного влияния на процессы в обществе.

Процессуальные функции. С точки зрения конкретных форм (видов) деятельности к функциям государственной службы можно отнести:

Ø информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации;

Ø планирование – определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления;

Ø организация – формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессу;

Ø распорядительство, т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений;

Ø руководство – установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов;

Ø координация – согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы;

Ø контроль – установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому стандарту и уровню;

Ø учет – фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы.

Необходимо помнить, что функции государственной службы могут быть общими и специфическими. Первые характерны для государственной службы в целом, для всех ее видов, специфические функции отражают особенности деятельности как конкретных государственных органов, так и особых видов служб (например, военизированная и гражданская службы). В совокупности перечисленные функции характеризуют сущность государственной службы.

Принципы государственной службы – это правила, нормы, выражающие объективные и существенные стороны организации и функционирования государственных органов и, в частности, системы государственной службы. Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах. Природа принципов государственной службы созвучна природе принципов государственного управления. Они так же объективны, дихотомичны и должны использоваться как важный инструмент совершенствования государственной службы.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы в РФ являются:

Ú федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

Ú законность;

Ú приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

Ú равный доступ граждан к государственной службе;

Ú единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

Ú взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

Ú открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

Ú профессионализм и компетентность государственных служащих;

Ú защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Принципами гражданской службы в РФ являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1 Уточните содержание понятия «служба».

2 Что такое государственная служба?

3 Что является общими чертами государственной службы?

4 Назовите функции государственной службы

5 Государственная служба строится в соответствии с определенными принципами. Назовите и раскройте их содержание.