Зарубежный опыт проведения преобразований в системе государственного управления

Реформы государственного аппарата в западных странах. В чем сущность и принципы этих реформ? На рубеже 70-80 годов в большинстве западных стран была осознана необходимость коренной модернизации государственной службы. Необходимость модернизации была вызвана следующими факторами.

Вступление целого ряда стран в этап постиндустриального развития. Для нового этапа характерны более высокая динамика социально-экономических изменений, широкое внедрение в производство и другие сферы передовых информационных технологий. Под влиянием изменений значительно возросла квалификация средних слоев общества, сократилась дистанция между социальными группами и слоями. Радикально изменился контекст государственной деятельности, характерными чертами которой стали: кризис традиционного государства, приватизация государственной собственности, интернационализация экономического пространства, невиданные ранее процессы политической и экономической интеграции. Все эти изменения вызвали необходимость коренного совершенствования, перестройки существующих систем государственной службы.

Наряду с объективным сработал и субъективный фактор – осознание кризисного состояния государственной службы руководителями, политическими деятелями многих стран. Стали подвергаться критике такие стороны государственной службы, как ее чрезмерная бюрократизация, формализм, ориентация на процесс, а не на конечный результат, игнорирование интересов потребителя, затратный характер, отчуждение граждан от органов государственного управления.

Все это заставило политиков пойти на разработку и реализацию программы реформирования государственной службы, ее коренной модернизации. Не останавливаясь на специфике национальных программ, целесообразно проанализировать принципы, которые легли в основу реформирования государственной службы в большинстве развитых стран. Таких принципов несколько.

Прежде всего, это принцип демократизации государственного управления и государственной службы. По мнению западных специалистов, для этого необходимо поставить государственную службу в большую зависимость от интересов общества, обеспечив ее открытость, широкую информированность, коммуникабельность.

Второй принцип – это принцип распределения полномочий по вертикали, что означает установление новых, паритетных отношений между центральными, региональными и местными органами управления, создание условий общей заинтересованности в повышении эффективности государственной службы.

Принцип ориентации на клиента. Интересы клиента, потребителя продукции административных служб должны стать главной заботой правительства, государственных органов, госслужащих. С этой целью планируется внедрить в систему управления рыночные механизмы (конкурентная среда, оценка эффективности со стороны конечных потребителей государственных услуг и т.д.); создать такую обстановку, которая заставляла бы управленцев поставить обслуживание клиентов на такой же уровень, как и в самых передовых частных компаниях

Четвертый принцип – принцип ориентации на конечный результат. Прежняя система государственной службы была больше ориентирована на процесс, чем на результат. Теперь в основу оценки деятельности всех государственных служб в США и других странах поставлен иной, по сравнению с затратным, критерий – конечный результат. Если он не достигнут, значит, тот или иной государственный институт становится банкротом и подлежит упразднению, реорганизации и т.д.

Пятый принцип – принцип рентабельности. Принцип рентабельности находит свое выражение в экономном расходовании правительством государственных средств на свою собственную деятельность. Это достигается разными путями, например, путем сокращения штатов, рационализации управленческих процедур, передачи части управленческих функций частным компаниям, повышения стоимости товаров и услуг, предоставляемых государственным сектором, в том числе государственной службой и т.д.

Принцип простоты управления. Он вызван к жизни необходимостью повышения уровня оперативности управления. А это, в свою очередь, требует упрощения управленческих структур, процедур выработки и принятия решения, повышения самостоятельности оперативных единиц, ответственности исполнителей за реализацию принятых директив.

Кроме того, почти везде в мире правительства экспериментируют с идеями нового государственного менеджмента, что предполагает широкое использование в государственной службе методов работы, применяемых в частном секторе. Среди них, прежде всего, следует отметить методы стратегического планирования, бригадного характера работы в процессе принятия решения, оценки качества исполнения служебных обязанностей, уменьшения количества уровней руководства, приведение заработка служащих в соответствие с количеством, качеством, сложностью труда и др.

В результате преобразований создается качественно новая модель государственной службы, которая идет на смену рациональной модели, созданной во многих странах под влиянием теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Качественными параметрами рациональной модели государственной службы являются порядок, более или менее совершенная структура, определенная стратегия, подготовленные кадры, целенаправленное управление. Новая модель, которую часто называют бихевиористской (поведенческой), характеризуется качественно иными параметрами, выраженными в таких категориях, как творчество, новаторство, эффективность, эмоциональная атмосфера.

Процесс реформирования государственной службы рассчитан на сравнительно длительный период, поэтому обозначенные модели государственной службы управления, по крайней мере, на ближайшую перспективу, будут дополнять друг друга и представлять некий симбиоз рациональности и творчества.

Наши теоретики административной реформы во многом повторили реформу кабинета Президента США, начатую А.Гором в 1993 году. По истечении 10 лет, эта реформа нашла свой отклик в российском правовом документе, направленным на преобразование системы федеральной исполнительной власти в Российской Федерации. Это указ Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Однако целью данной работы является не столько исследование вышеуказанного документа, сколько рассмотрение указа Президента РФ с точки зрения заимствования американского опыта организации системы органов исполнительной власти. Структура исполнительной власти США отличается удивительной стабильностью и в то же время способна на саморазвитие и внутреннее реформирование с учетом изменений во внешней среде, готова ответить на вызовы современности.

Согласно американской модели организации исполнительной власти, все руководители ведущих федеральных ведомств. В этом выражена президентская форма правления в США, которая означает, что президент сам формирует кабинет, подбирая министров, кандидаты которых затем одобряет сенат. Федеральная структура исполнительной власти США состоит из трех государственных органов:

- административный аппарат Президента;

- министерства (департаменты);

- «независимые» агентства.

Данная структура представляется достаточно эффективной и гибкой для решения проблем и реализации государственных программ. В целом она соответствует принципу федерализма и президентской форме правления США.

Управления и службы административного аппарата президента непосредственно подчиняются президенту, и он контролирует их деятельность. Часть этих управлений непосредственно связана с функционированием администрации президента, наиболее значимое место среди них занимают совет по национальной безопасности и административно-бюджетное управление. Другие управления и службы включены в аппарат президента для того, чтобы подкрепить их деятельность авторитетом президента и усилить их роль в важных областях, например, в науке и технологии, космосе и др.

Относительно министерств, в Конституции США нет четкого изложения функций и структуры исполнительной власти. Это позволяет вносить в исполнительную структуру необходимые изменения и создавать новые министерства по мере необходимости. Например, в последний период увеличение министерств в США шло за счет создания государственных структур, отвечающих за социальные вопросы.

Важную роль в выполнении исполнительных функций играют «независимые» агентства, которые официально не входят в министерства. Они создаются Конгрессом США для решения отдельных вопросов, которые становятся актуальными и достаточно сложными. Чтобы их можно было бы решить лишь одними законодательными органами. Агентства можно разделить на две группы.

В первую группу входят те государственные ведомства, которые занимаются регулированием и им даются определенные права по контролю за отдельными секторами экономики. Это, например, федеральная резервная служба, федеральная комиссия по торговле, агентство по малому бизнесу и др. Вторая группа агентств обеспечивает специальные услуги как правительству, так и гражданам США – ЦРУ, Национальный научный фонд, агентство по управлению персоналом и т.д.

Независимые постоянные агентства являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства находятся под влиянием тех самых отраслей промышленности, чью деятельность они должны контролировать. Дело в том, что большинство членов комиссий в прошлом были сотрудниками частных предприятий и, как говорят критики, они больше заинтересованы в удовлетворении интересов предпринимателей, чем в обеспечении защиты населения. В этой критике есть доля правды, но также очевидно. Что служащие агентств должны разбираться в той отрасли промышленности, которую они представляют.

Однако система государственного управления не стоит на месте: ведется работа по улучшению структуры государственных органов и налаживанию более эффективного взаимодействия между ними. Главная цель этих усилий состоит в том, чтобы сделать исполнительную власть в США более эффективной, ориентированной на потребности и интересы граждан.

Концепция "всестороннее управление качеством" в государственном управлении. С середины 1980-х годов в антибюрократической атмосфере возникла идея об использовании рыночных механизмов в сфере государственного управления. Получила распространение консьюмеристская этика: гражданин – не пассивный получатель, благодарный за все, что «спустят сверху», а потребитель, нацеленный на услуги высшего качества.

Воплощение в жизнь этой идеи потребовало изменения культуры государственных учреждений и организаций. Основными ценностями стали гибкость, инициативность, отзывчивость к нуждам клиентов, административная этика.

Новое государственное управление предполагает использование концепции TQM (Total Quality Management – всестороннее управление качеством) применительно к государственной службе. Основная идея заключается в привлечении каждого сотрудника организации к контролю и улучшению качества работы с целью соответствовать представлению потребителя о качестве.

В понятие качества включены:

• производительность,

• эффективность,

• этика,

• мораль,

• безопасность,

• рациональное использование ресурсов.

Основные идеи TQM:

• предлагается руководствоваться целями, а не правилами; то есть главное – это достичь цели, а не соблюсти процедуру. Государственным служащим рекомендуется перенимать принципы и стиль управления частного сектора.

• контроль фокусируется также на результатах деятельности, а не на процессе. Кроме обязательного мониторинга результата, нужно стимулировать граждан контролировать чиновников. Единицей измерения деятельности бюрократии становятся не ресурсы, а объем производства услуг, поэтому важно установить стандарты и способы измерения результатов.

• государственные службы должны воспринимать граждан как клиентов и предлагать им выбор. В этой связи поощряется конкуренция между производителями услуг, гибкость и оперативность, проводится реорганизация служб (определяется новые координация и коммуникации).

• децентрализация уровня принятия решений, в том числе для того, чтобы решать проблемы гражданина «на месте». Служащие, непосредственно работающие с населением, должны действовать автономно, обладать правом принятия решения (властью) и нести ответственность. Соответственно, возникают дополнительные требования к подготовке государственных служащих – не только содержательные, но и этические.

• требуется усиление дисциплины и экономии при использовании ресурсов. Более того, органам государственного управления предлагается зарабатывать средства, а не только расходовать.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. В чем сущность и принципы реформ государственного аппарата в западных странах?

2. Каковы непосредственные причины, важнейшие особенности и главные цели административной реформы в США?

3. В чем заключаются базовые принципы рациональной бюрократии?

4. В чем сущность Концепции "всестороннее управление качеством" в государственном управлении?