Государственное управление за рубежом: основные модели

Компаративные (сравнительные) исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем, аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, – политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе административно-государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный. И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федеральном направлении, в то время как федеральные системы движутся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве стран таких уровней три: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеральная модель), либо в рамках единой административно-государственной системы (унитарная модель). Каждому из уровней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д.

Национальный (федеральный) уровень управления.В большинстве стран этот уровень включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного суда. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного министерства в другое или делятся между ними. Обычно новое министерство создается в целях:

• обеспечения эффективности управления – министерство разделяется, поскольку оно разрослось и слишком велико, чтобы им могло надлежащим образом руководить одно лицо;

• выполнения особых задач, которые в силу развития событий приобретают на короткий или длительный срок особую важность, – министерства по делам бывших военнопленных, беженцев, репатриантов и т.д.;

• удовлетворения политических интересов – часто в коалиционных кабинетах учреждается новый министерский портфель для того, чтобы обеспечить равновесие между представительными партиями;

• удовлетворения стремлений одной или нескольких групп давления, полагающих, что их интересы будут защищены лучше, если в составе правительства они будут иметь постоянного представителя в ранге министра.

Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их региональных и местных подразделений порождает коллизии компетентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех административных реформ.

Региональный уровень управления (штатов, земель, провинций, республик). В федеральных государствах преобладающая доля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федеральных законов, как правило, различают два уровня:

• управление по поручению федерации (например, при строительстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзору, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

• осуществление федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергаются только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных органов региона.

Отличительной особенностью унитарных государств, напротив, является повсеместное выполнение законов на всей территории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяется законом одним и тем же образом. Федеральная система административно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, провинции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

Местный уровень управления (графство, город). И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

• общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

• программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

• регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

• планирование общественного строительства;

• общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

• владение и распоряжение государственными предприятиями.

При федеральной системе административно-государственного управления основные единицы местного управления – графство и город – обычно образуются властями штатов (земель, провинций). Они действуют в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной ответственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить только законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским.

В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.

В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации административных органов. Классической среди них по праву считается модель, предложенная американским ученым Л.Уайтом. В соответствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

Оперативные службы – административные единицы, которые предоставляют услуги непосредственно населению.

Вспомогательные службы – административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей.

Штабные службы – лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управления. Наних возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений. Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства.

Правительство– это высший коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят главы министерств и центральных ведомств. Чаще всего оно носит название Совета Министров или Кабинета Министров. Есть и иные обозначения. Так, например, в Норвегии, Финляндии, Швеции правительство официально называется Государственным советом, в Швейцарии – Федеральным советом. Какой-либо особой смысловой нагрузки данные наименования не несут. В частности, Кабинеты Министров образуются при всех формах правления и могут иметь статус как высшего органа исполнительной власти, так и совещательного органа при главе государства. Различна и степень коллегиальности в организации деятельности Кабинетов Министров.

Глава правительства. Практически для всех форм правления характерной чертой является сосредоточение власти в руках главы правительства. Он становится полновластным руководителем государства. Многие полномочия осуществляются им единолично. Например, в Великобритании премьер-министр определяет число министерских постов, решает вопрос о составе кабинета, назначает на высшие должности в государственной администрации. Еще большую свободу действий имеет канцлер ФРГ. Фактически большая часть актов исходит непосредственно от него.

Ограничение коллегиальности в деятельности правительств – характерная черта практически всех зарубежных стран. Этот процесс отражен, в частности, в формировании более узких коллегиальных органов, включающих в свой состав министров, которые пользуются безусловным доверием главы правительства. Не предусмотренные, как правило, конституцией такие органы подменяют собой конституционно установленные органы власти. Нередко при главе правительства создаются особые вспомогательные органы, осуществляющие жесткий контроль за деятельностью министерств и ведомств. В США -- исполнительное управление при президенте США (по существу это и есть правительство США), в ФРГ – ведомство федерального канцлера, в Великобритании – советники, непосредственно подчиненные премьер-министру.

К важнейшим полномочиям правительства относятся: формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью; исполнение законов; составление и исполнение бюджета; осуществление внешней политики; участие в законодательной деятельности; принятие нормативных актов, конкретизирующих, а нередко и подменяющих законодательство.

Структура министерств и ведомств зарубежных стран постоянно изменяется, что отражает стремление приспособить ее к меняющимся условиям социально-экономической и политической жизни. Это обстоятельство во многом и определяет отсутствие в законодательстве зарубежных стран комплексных актов, регламентирующих систему органов государственного управления. По каждому из министерств и ведомств издаются отдельные законы, предусматривающие, главным образом, вопросы их компетенции.

Министерства. Основным звеном системы органов центрального управления являются министерства, которые формируются для организации управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни. Значение министерств подчеркивается тем, что их главы входят в состав правительств.

Если сравнить общее число министерств в президентских и парламентских республиках, обращает на себя внимание тот факт, что в президентских республиках число министерств, как правило, меньше.

В последние двадцать лет роль министерств в определенной мере снизилась. Прежнее фактически монопольное их положение подрывается, с одной стороны, созданием специальных органов при главе государства в президентских республиках или главе правительства в парламентских республиках, и, другой стороны, созданием всевозможных ведомств, выведенных из подчинения министерств.

Ведомства. Практически во всех странах формируются ведомства (агентства, бюро, комиссии), осуществляющие функции управления в тех сферах, которые не охватываются министерствами. Практически невозможно провести их классификацию ввиду не только их численности (так, например, в США насчитывается более 10 000 независимых агентств), но и по причине разнообразия переданных им функций. Наряду с ведомствами, имеющими практически те же полномочия, что и министерства, существуют консультативные, контрольные, квазисудебные органы. Такое разнообразие ведомств объясняется потребностью более специализированного регулирования тех или иных сторон общественной жизни.

Можно выделить шесть основных направлений деятельности государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство.

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь принятых законов, и политики, провозглашаемой исполнительной властью.

Что касается второй функции правительственной бюрократии – обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специфических групп населения).

Регулирующие функции правительства предназначены для поддержания благосостояния населения. Регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать приказы типа “приостановить действие” или “прекратить действие”,

Тесно связана с регулированием лицензионная деятельность администрации. Она позволяет правительству установить стандарты и минимальные ограничения в определенных областях.

Еще одной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и основывается на фактическом свидетельстве.

Растущая сложность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техническую экспертизу бюрократов.

Важной функцией современной государственной бюрократии является дискреционная деятельность, т.е. возможность выносить решения.

Быстро развивается такое направление в системе государственного управления зарубежных стран как электронное правительство. Электронное правительство(англ. e-Government) — способ предоставления информации и оказания набора государственных услуг, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально используются информационные технологии.

Электронное правительство — система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки.

Так, в США развитием электронного правительства занимается специальное подразделение администрации президента США — Управление Электронного правительства (англ. Office of E-Government and Information Technology), которое, в свою очередь является подразделением Управления менеджмента и бюджета. Управление Электронного правительства возглавляет Федеральный директор по информационным технологиям.

Завершая анализ основных функций административно-государственного управления в современном обществе, следует подчеркнуть, что все они тесно взаимосвязаны. Сбор информации, экспертиза, дискреционная деятельность, исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование и т.д. – на практике трудно провести четкую грань между этими видами административной деятельности.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Что такое компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах?
2. Раскройте структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве.
3. Какие классификации административных органов существуют в современной теории административно-государственного управления?
4. Опишите содержание и особенности деятельности основных органов исполнительной власти: правительство, глава правительства, министерства, ведомства.
5. Выделите шесть основных направлений деятельности государственного администрирования.