Естественные монополии: понятие, признаки, сферы деятельности субъектов естественных монополий и их характеристика

Эффективным институтом современной экономики признается конкурентный рынок. В связи с этим важными направлениями современной экономической политики Российской Федерации являются развитие и поддержка конкуренции. Но существуют рынки, на которых конкуренция нежелательна или даже невозможна, поскольку наличие более чем одного продавца приводило бы к неоправданному росту издержек. В этом случае высокая степень монополизации становится естественной[274]. В случае, если производство любого объема продукции одной фирмой обходится дешевле, чем его производство двумя или более фирмами, то говорят, что отрасль называется естественной монополией[275].

Термин «естественная монополия» первоначально появился в трудах ученых-экономистов. Понятие «естественная монополия» изначально было применено к ситуации установления контроля за использованием природных (естественных) ресурсов (откуда и пошло название). Это явление исследовал в 1838 г. Антуан-Оппстен Курно, приведший пример собственника источника, способного контролировать потребление воды населением, живущим ниже по течению[276].

В 1848 году английский экономист Джон Стюарт Милль впервые установил разницу между искусственной (разрешенной) и естественной монополией. Первая создается государством, статус закрепляется законодательными актами, а ее возможное упразднение будет способствовать росту национального богатства. В отличие от этого естественная монополия существует безотносительно к усилиям государства и закона[277].

Хотя теория естественной монополии как часть экономической теории (ее разделов «рыночная организация» или «промышленная организация») начала развиваться, начиная примерно с 60-х годов двадцатого столетия, однако реальный опыт гармоничного существования этого феномена в рыночной экономике вырабатывался с середины XIX века.

В современных условиях поток публикаций в периодической печати и экономических журналах свидетельствует о повышенном интересе к проблемам естественных монополий в научной среде. Как справедливо отмечает А.Я. Бутыркин, анализ обсуждаемых предложений показывает, что зачастую не только оценка деятельности, но и само понятие «естественная монополия» трактуется далеко не однозначно, вплоть до отождествления монополии, естественной монополии и государственных органов исполнительной власти»[278].

В западной экономической литературе под естественной монополией понимают отрасль, в которой долгосрочные средние издержки достигают минимума только тогда, когда одна фирма обслуживает весь рынок целиком, В такой отрасли минимально эффективный масштаб производства товаров близок (или даже превосходит) то количество, на которое рынок предъявляет спрос по любой цене, достаточной для покрытия издержек производства[279].

X. Вэриан идентифицирует естественную монополию как компанию с очень большими постоянными и очень маленькими предельными издержками[280]. Х.Дж. Чанг отмечает, что в отраслях естественной монополии за счет значительных необратимых издержек производство с наименьшими издержками обеспечивается только в том случае, когда на рынке действует одна фирма[281]. По мнению Д. Хэя и Д. Морриса, в сферах деятельности естественной монополии вовсе отсутствует способность свободного рынка обеспечить эффективное распределение ресурсов или стимулы для эффективности производства[282]. К. Макконнелл и С. Брю отмечают, что в таких отраслях конкуренция неосуществима, затруднительна или просто неприменима в силу технологических особенностей[283].

Проводя сравнительный анализ экономических учений западных специалистов, АЛ. Бутыркин заключает, что «представления о естественных монополиях, связанное с наличием экономии от масштаба прочно вошло в классические учебники по теории естественных монополий и не подвергалось сомнению экономистами на протяжении многих десятилетий»[284].

В отечественной экономической теории проблематика естественных монополий до недавнего времени была не актуальной, только в последние 15-20 лет ученые стали уделять ей должное внимание. Ряд российских ученых разделяет мнение западных коллег и по сути осуществляет только перевод зарубежных работ по естественным монополиям. Так, А. Вурос и Н.Н. Розанова под естественной монополией понимают отрасль, в которой совокупный объем спроса может быть удовлетворен одной крупной фирмой[285]. По мнению Б.Ф. Андреева, существуют естественные монополии, когда положительный эффект масштаба проявляется в полной мере при создании товара только одной компанией. При увеличении их числа издержки производства возрастают[286] . Ряд авторов акцентирует внимание на технологической природе естественной монополии. «Такого типа монополию называют естественной потому, что в этом случае входные барьеры зиждятся на особенностях технологии, отражающих естественные законы природы, а не на правах собственности или правительственных лицензиях. Принудительное рассредоточение производства в этом случае нецелесообразно, оно привело бы к росту затрат»[287].

Безусловно, доктринальное толкование термина «естественная монополия» играет важное значение для уяснения сущности данного явления, но в юридической науке за основу принимаются те определения, которые закреплены в законе.

Понятие «естественная монополия» определено законодателем в статье 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Так, естественная монополия характеризуется как особое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Нормативное определение понятия естественной монополии позволяет сформулировать и дать оценку следующим ее признакам.

Во-первых, естественная монополия — это особое состояние товарного рынка. Такое состояние характеризуется следующими экономико-правовыми показателями:

1) Действие Закона о естественных монополиях распространяется на строго определенные сферы хозяйствования. Всего законодатель определил двенадцать областей хозяйствования, признаваемых естественномонопольными (ст. 4 Закона о естественных монополиях):

а) транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

б) транспортировка газа по трубопроводам;

в) железнодорожные перевозки;

г) услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах;

д) услуги общедоступной электрической и общедоступной почтовой связи;

е) услуги по передаче электрической энергии;

ж) услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

з) услуги по передаче тепловой энергии;

и) услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

к) захоронение радиоактивных отходов;

л) водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры;

м) ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.

Эти сферы определяют границы действия правового режима регулирования естественных монополий. Сами по себе сферы естественных монополий являются достаточно подвижными. Это означает, что по основным характеристикам естественной монополией можно назвать многие отрасли экономики, но формально только эти сферы определяются в виде естественных монополий на уровне закона.

В других странах проводится еще большая дифференциация в сферах естественных монополий, что влечет и специальное правовое регулирование. Так, в Германии естественно-монопольные сферы подразделяются на первичные (железнодорожные пути, линии электропередач) и вторичные (кабели и сети). Из-за большей общественной значимости и существенного столкновения публичных и частных интересов более интенсивному публично-правовому регулированию подвергаются первичные сети[288].

Следует отметить, что в научной литературе нет единой точки зрения по вопросу о том, какие отрасли должны входить в круг естественных монополий. Так, по мнению профессора Е. Ясина, к числу естественных монополий относятся Минатом России и Сберегательный банк России[289]. Точку зрения о принадлежности Центрального Банка к числу естественных монополий разделяет значительный круг ученых, таких как В.Б. Акулов, В. Кудинов, М.Н. Рудаков[290]. Профессор Б.Ф. Андреев к числу естественных монополий относит такие отрасли, как почта, телеграф, телефонные сети, а также предприятия, использующие абсолютно ограниченные природные факторы производства. Названные виды монополии экономически реализуются в избыточной прибыли[291].

2) Удовлетворение спроса на рынках естественных монополий эффективнее в отсутствие конкуренции (издержки производства на единицу товара существенно понижаются по мере увеличения объема производства);

3) Товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами. Продукция субъектов естественной монополии удовлетворяет важнейшие потребности населения и при этом является незаменимой (то есть не имеет товаров-субститутов)[292].

4) Низкая эластичность спроса, поскольку спрос на продукцию или услуги, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие виды продукции (услуг), поскольку их невозможно заменить другими товарами.

Дело в том, что естественная монополия существует, когда эффект ее масштаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Крупные предприятия обладают лучшей технической оснащенностью и большей мощностью, за счет чего происходит повышение производительности труда и понижение издержек на единицу продукции, что означает более эффективное использование ресурсов. В связи с этим естественная монополия становится желаемым явлением для общества, хотя монопольная природа все равно вынуждает регулировать их деятельность. Подобные условия имеют место в деятельности так называемых предприятий общественного пользования (электроснабжение, связь).

5) Высокие барьеры входа на рынок, поскольку фиксированные издержки, связанные со строительством таких сооружений, как дороги, линии связи, столь высоки, что организация параллельной системы, выполняющей те же самые функции (строительство параллельного трубопровода или прокладка железнодорожного полотна проблематичны), вряд ли может окупиться.

6) Сетевой характер организации рынка, т.е. наличие целостной системы протяженных в пространстве сетей, посредством которой производится оказание определенной услуги, в том числе наличие организованной сети, для которой необходимо диспетчирование из единого центра в реальном масштабе времени[293].

Для некоторых сфер естественных монополий характерен также сетевой характер организации рынка. Он означает, что монополизирована не вся соответствующая отрасль экономики, а лишь ее передающие сети. Например, в газовой отрасли естественной монополией является только транспортировка газа по трубопроводам, но не добыча, переработка, хранение или реализация. В электроэнергетике естественной монополией также считается не производство и продажа электроэнергии, а лишь ее передача по сетям и оперативно-диспетчерское управление[294].

Во-вторых, режим естественной монополии является исключительным и представляет собой разновидность государственного регулирования экономики, обусловленного публичным интересом.

С экономической точки зрения исключительность означает выведение отдельных сфер хозяйствования из-под влияния сугубо рыночных, конкурентных механизмов саморегулирования, а с правовой — в обоснованном ограничении действия принципа свободы экономической деятельности с целью реализации и защиты публичных интересов путем государственного регулирования. Такое ограничение применяется с использованием двух правовых средств государственного регулирования рыночных отношений — запретов и позитивных обязанностей[295].

Поэтому установление (закрепление) соответствующего монопольного режима означает введение особого положения в отдельном секторе экономики, что невозможно представить себе без экономических и юридических оснований.

Юридические основания и принципы использования правового режима естественных монополий фиксируются в федеральном акте (Законе о естественных монополиях) с учетом ограничительных функций этого института. При его подготовке учитывалось, что естественная монополия обусловлена объективными экономическими, технологическим особенностями.

Конституционную обоснованность принятия таких актов именно на федеральном уровне обеспечивает ст. 71 Конституции Российской Федерации. Она относит к исключительному предмету ведения Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь.

Сферы естественных монополий, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации (например, организация и развитие местных систем водоснабжения и канализации), должны регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации.

В-третъих, в сфере естественной монополии действует особый субъектный состав правоотношений (потребители и субъекты естественных монополий).

К потребителям ст. 3 Закона о естественных монополиях относит физические или юридические лица, приобретающие товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии. Такое определение понятия «потребитель» (в него включаются как физические, так и юридические лица) по субъектному составу шире, чем приведенное в Законе О защите прав потребителей. Оно используется исключительно для целей Закона о естественных монополиях.

Естественной монополией обладают собственники и иные хозяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, пригодные для возделывания и выращивания на них чая, виноградников).

В соответствии со ст. 4 Закона о естественных монополиях на сегодняшний день в нашей стране легализованы следующие рынки с признаваемой естественной монополии.

1. Естественной монополией являются железнодорожные перевозки. В сфере железнодорожного транспорта полностью отсутствует внутриотраслевая конкуренция, что обусловлено особой организационной структурой. Параллельные железнодорожные линии контролируются одной и той же железной дорогой, грузовые и пассажирские перевозки дальнего следования, как правило, выполняет один и тот же оператор. Железнодорожные перевозки состоят из большого количества различных услуг, которые подлежат самостоятельному регулированию (плата за перевозки пассажиров в дальнем следовании, сборы и плата за дополнительные работы (услуги), связанные с перевозкой грузов, и проч.).

2. К естественной монополии относятся услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов. Услуги транспортных терминалов включают производственные операции по приемке, перемещению и сдаче грузов, которые неразрывно связаны с обслуживанием перевозчика. Услуги портов и аэропортов - производственные операции по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов. При наличии довольно большого числа хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги морских и речных портов, развитой конкуренции в этой отрасли не имеется. Порты, выделившиеся из государственных пароходств, занимают локальное доминирующее положение на рынке портовых услуг, обладают монопольным правом на портовые механизмы, устройства, территорию, выступают в качестве единственного арендатора государственного имущества. В частности, на рынке портовых услуг субъектами естественной монополии являются Азовский морской порт, Московский западный порт, Хабаровский речной порт.

Государственное регулирование в этой сфере призвано обеспечить финансовую сбалансированность деятельности субъектов естественных монополий с учетом покрытия затрат на осуществление соответствующих видов деятельности и инвестиционных затрат в развитие объектов инфраструктуры морских портов при обеспечении конкурентоспособности российских портов. Ставки портовых сборов устанавливаются исходя из валовой вместимости судов (брутто-регистровый тоннаж) и дифференцируются в зависимости от типов судов и видов плавания.

Тарифы на услуги, оказываемые в речных и морских портах, являются предельно максимальными, поэтому субъекты естественной монополии вправе применять тарифы на уровне или ниже предельно максимального.

Сложность регулирования услуг аэропортов предопределена общими проблемами гражданской авиации (уменьшение пассажирооборота, критическое состояние материально-технической базы). Рост цен на аэропортовые услуги (аэронавигационное обслуживание воздушных судов, обслуживание пассажиров в аэропортах, обеспечение авиационной безопасности в зоне аэропорта и др.) значительно отстает от роста авиационных тарифов и не является определяющим фактором роста стоимости авиабилетов. Основное влияние на тарифы оказывают стоимость авиационного топлива, цены на техническое обслуживание и ремонт. Государственное ценовое регулирование услуг аэропортов необходимо для того, чтобы довести уровень аэропортовых сборов и тарифов до уровня экономически обоснованной себестоимости этих услуг. Это позволит сократить перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых[296].

3. Естественную монополию составляют услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, т.е. внутренняя письменная корреспонденция, внутренние телеграммы, предоставление местного и междугороднего телефонного соединения фиксированным абонентам, распространение и трансляция общероссийских телерадиопрограмм, предоставление доступа к телефонной сети.

Субъектами естественной монополии в этой сфере являются ФГУП «Почта России», ФГУП «Российская телевизионная и радиовещательная сеть», ОАО «Дагсвязьинформ», ОАО «Уралсвязьинформ» и др.

4. В нефтяной отрасли естественной монополией является транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Нефтепроводы подразделяются на магистральные и промысловые. Магистральный нефтепровод (или «главная труба») предназначен для транспортировки нефти из районов добычи или хранения до мест потребления, т.е. до нефтеперерабатывающего завода, перевалочной нефтебазы, пункта налива. Магистральные и промысловые нефтепроводы различаются и по техническим показателям (величина рабочего давления в трубопроводе, его протяженность, наличие головных и промежуточных насосных станций и проч.). Однако законодательного разграничения между этими трубопроводами пока нет. С одной стороны, для их различия можно применять СНиПы и ГОСТы, в соответствии с которыми трубопроводы строились. Хотя зачастую нефтепроводы, построенные как промысловые, со временем реконструируются и подпадают под все технические характеристики магистральных. С другой стороны, в некоторых регионах существует только один нефтепровод, и, даже если он является промысловым, деятельность его владельца, очевидно, можно признать естественной монополией.

Несколько лет назад в Государственной Думе рассматривался проект Закона «О магистральном трубопроводном транспорте». Планировалось, что его действие будет распространяться не только на нефтепроводы, но и на газопроводы, а также на трубопроводы, предназначенные для транспортировки других углеводородов (нефтяного попутного газа, газового конденсата, газообразных углеводородов). В законопроекте было определено, что магистральные трубопроводы являются стратегическими объектами федерального значения. Магистральный трубопровод рассматривался как единый комплекс сооружений, поэтому право собственности на него не разделялось по отдельным объектам. Предусматривались некоторые ограничения в пользовании магистральными трубами, в частности стандартизация оборудования, лицензирование деятельности операторов, которые оказывают услуги по транспортировке углеводородов. Однако основной недостаток законопроекта был в том, что отличительные черты магистрального трубопровода в нем не были определены.

Транспортировка нефти и нефтепродуктов состоит из нескольких технологически неотделимых процессов, для каждого из которых устанавливаются свои тарифы (прием, перевалка, слив нефти в трубопроводную систему в начале маршрута, сдача, налив и перевалка нефти в конце маршрута)[297].

5. В газовой промышленности к естественной монополии относится транспортировка газа как по магистральным, так и по распределительным трубопроводам. Магистральные газопроводы входят в газотранспортную систему компании «Газпром» и предназначены для транспортировки газа от места добычи до газораспределительных сетей. В нашей стране практически весь газ добывается на севере Западной Сибири, а большинство основных потребителей расположены в европейской части. Поэтому трубопроводный транспорт является единственным экономически оправданным способом доставки природного газа. Субъекты естественной монополии в этой сфере - газотранспортные организации, эксплуатирующие магистральные трубы, и газораспределительные организации, владеющие распределительными сетями. В настоящее время государством устанавливаются тарифы на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам, магистральным газопроводам-отводам, газораспределительным сетям, а также на снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям.

6. Естественной монополией являются услуги по передаче электрической и тепловой энергии, которые представляют собой комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической и тепловой энергии через технические устройства сетей в соответствии с техническими регламентами. Эти услуги оказываются посредством совокупности электрических и тепловых сетей, устройств преобразования энергии, средств по технологическому управлению режимами подачи энергии и проч. Субъектами естественной монополии в данной сфере являются организации, оказывающие услуги по передаче энергии.

7. Сферой деятельности естественных монополистов являются и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. Они представляют собой комплекс мер по централизованному управлению технологическими режимами работы технических устройств электростанций, электрических сетей и энергопринимающего оборудования потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой, осуществляемых в целях обеспечения надежного энергоснабжения и качества электрической энергии, соответствующих техническим регламентам и иным обязательным требованиям. Субъектами оперативно-диспетчерского управления являются системный оператор Единой энергетической системы России (ОАО «Системный оператор - Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системой») и другие субъекты, уполномоченные на выдачу оперативных диспетчерских команд и распоряжений (ОАО «Иркутская электросетевая компания», ОАО «Башкирэнерго», ЗАО «Новосибирский диспетчерский центр»).

8. Услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Российская Федерация располагает самой большой в мире сетью внутренних водных путей. Они являются федеральной собственностью и содержатся в основном за счет ассигнований из федерального бюджета. К объектам инфраструктуры внутренних водных путей относятся гидротехнические сооружения, в частности, шлюзы, порты, судостроительные и судоремонтные предприятия и пр. Поскольку на содержание и развитие внутренних водных путей нужны инвестиции, в виде дополнительного источника финансирования в 2006 г. были введены сборы за их использование (например, маячный, навигационный, корабельный сборы; плата за аварийно-спасательное обеспечение, стоянку судов на якоре, лоцманскую проводку судов и пр.).