Развитие антимонопольного законодательства в современной России

Ныне действующее антимонопольное законодательство, последовательно формирующееся в России с 1991 г., в своем развитии прошло несколько этапов. Переход российского государства к рыночным отношениям потребовал соответствующей реакции со стороны законодателя, поэтому первым этапом развития отечественного антимонопольного законодательства по праву считается момент принятия Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[92], в котором в наиболее концентрированном виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства[93].

При разработке данного закона учитывался не только зарубежный опыт антимонопольного регулирования и развития конкуренции, но и особенности правовой системы, а также переходного состояния экономики Российской Федерации. При разработке методов борьбы с монополизмом учитывались особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция не запрета самого монопольного положения, а только злоупотребления доминирующим положением на рынке[94].

В июле 1991 г. практически одновременно с принятием упомянутого Закона был создан Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, позже - Государственный антимонопольный комитет, в 2003 г. - Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, преобразованное в Федеральную антимонопольную службу РФ (далее по тексту - ФАС России). Компетенция указанных антимонопольных органов напрямую определялись Законом о конкуренции 1991 г.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием в этом же году, гарантировала единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции. Таким образом, в нормативном правовом акте самой высшей юридической силы были закреплены правовые начала в регулировании конкуренции, заложен правовой фундамент для формирования цивилизованного рынка. Кроме того, достаточно быстро накопленный опыт рассмотрения дел по фактам нарушений антимонопольного законодательства показал, что действовавший Закон о конкуренции 1991 г. не в полной мере приспособлен к экономическим процессам в России, и уже в 1993 г. стала очевидной необходимость его существенного обновления и дополнения[95]. Именно поэтому за период действия Закон подвергался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция оставалась неизменной, хотя изменениям и дополнениям в большей или меньшей степени подверглись все его статьи. С этого момента начался второй этап развития антимонопольного законодательства РФ - этап формирования конституционных основ антимонопольного законодательства.

Третий этап в развитии отечественного антимонопольного законодательства начался в 1994 г. в связи с принятием нового Гражданского Кодекса Российской Федерации[96]. Так, ч. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Изменения конституционного и гражданского законодательства обусловили необходимость дальнейшего внесения изменений в Закон о конкуренции 1991 г.

Четвертый этап - создание новых направлений Закона о конкуренции 1991 г., а именно ценового и рекламного. Ценовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, доминирующих на рынке, которое в настоящее время реализуется преимущественно в рамках регулирования деятельности субъектов естественных монополий на базе Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»[97], а также специальных законов (например, Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию»[98]). В целях защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы в 1995 г. был принят Федеральный закон «О рекламе»[99]. В настоящее время действует Федеральный закон от 13 марта 2006 № 38-ФЗ «О рекламе».

Пятый этап развития антимонопольного законодательства - это формирование законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг (банковских, страховых и иных, связанных с денежными средствами юридических и физических лиц).

Существенные поправки в Закон о конкуренции 1991 г. были внесены в 2002 г. и в значительной степени вывели малый и средний бизнес из-под опеки чиновников[100].

На настоящем этапе венчает развитие антимонопольного законодательства Закон т 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[101], вступивший в силу 26 октября 2006 г., который обозначил новые тенденции отечественного антимонопольного законодательства. Они затронули как содержательную, так и юридико-техническую стороны этой сферы правового регулирования и связаны с усилением функциональности и эффективности правовых норм о конкуренции. Среди них наиболее ярко выраженной является тенденция унификации антимонопольного законодательства[102]. По замыслу разработчиков Закона о защите конкуренции он должен устранить недостатки ранее действовавшего антимонопольного законодательства, адаптировав регулирование конкурентных отношений к реалиям российской экономики.

Все изменения законодательного регулирования конкурентных отношений можно условно разделить на три вида: нормы и институты, вообще не известные ранее российскому антимонопольному законодательству, положения, уточняющие и изменяющие существующие нормы, а также процедурные нормы.

1. Нормы, вообще не известные ранее российскому антимонопольному законодательству. К ним можно отнести в том числе нормы, касающиеся порядка предоставления государственной помощи, а также коллективное доминирование, о котором будет подробнее сказано ниже.

2. Положения, уточняющие и изменяющие существующие нормы. К таким нововведениям можно отнести, в частности, уточнение сферы действия закона, сформулированные определения согласованных действий и антиконкурентной координации, а также изменения качественных и количественных порогов для определения сделок экономической концентрации. Последние заслуживают отдельных комментариев. Правила контроля за сделками экономической концентрации претерпели некоторые изменения. Эти изменения, будучи не слишком значительными, тем не менее имеют существенную практическую ценность[103].

Несмотря на то, что новый закон о защите конкуренции во многом превзошел ранее действующие законы, назвать его совершенным нельзя. Об этом свидетельствуют постоянно вносимые в него изменения и дополнения[104].

В свою очередь, на наш взгляд, необходимо пояснить значение термина «антимонопольное законодательство». Это понятие использовалось в Законе о конкуренции еще с марта 1991 г., однако, его легальное определение появилось лишь в мае 1995 г. (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25 мая 1995 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»). Тогда в его состав включалась Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты (указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации). Тем самым в ст. 1.1 указанного Закона термин "законодательство" понимался в широком смысле. В него включались как законы, так и другие нормативные правовые акты. В принципе это не противоречило Конституции РФ, которая в ст. 71 - 72 и ст. 105 различает понятия «закон» и «законодательство». Однако такая трактовка отличалась от усилившейся к тому времени тенденции узкого понимания законодательства (например, п. 2 ст. 3 ГК РФ или ч. 1 ст. 1 УК РФ[105])[106]. Именно поэтому в октябре 2002 года законо­датель, учитывая особую значимость конкурентного права для рыночных отношений, решил распространить эту тен­денцию на антимонопольное законодательство и включил в его состав лишь федеральные законы, регулирующие отношения, предусмотренные в ст. 2 Закона о конкуренции на товарных рынках.

По своему уровню антимонопольное законодательство бы­ло и остается федеральным. Это связано с тем, что п. «ж» ст. 71 Конституции РФ относит вопросы установления пра­вовых основ единого рынка к предмету исключительной компетенции Российской Федерации. Правовые начала раз­вития единого рынка, включая антимонопольные правила, на всей территории государства не могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Если какой-либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, касающийся защиты конкуренции, противоречит федеральному Закону о защите конкуренции, то на основе положений ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, подлежит применению федеральный Закон о защите конкуренции[107].

До включения в Закон о конкуренции на товарных рынках легального определения понятия «антимонопольное законодательство» в отечественной юридической литературе[108] высказывались различные точки зрения относительно определения состава антимонопольного законодательства:

1. Антимонопольное законодательство состоит из консти­туционных норм о конкуренции (например, ст. 8, 34, 74 Конституции Российской Федерации) и законодательных актов, которые непосредственно регулируют конкурентные отношения и служат проводниками антимонопольной политики государства (законодательные акты о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, о биржах, о банках и банковской деятельности, о защите прав потребителей, о связи и некоторые другие акты, содержащие требо­вания антимонопольного характера).

2. Антимонопольное законодательство включает в себя перечисленные выше положения Конституции Российской Федерации и законодательные акты, а также указы (распоряжения) Президента Российской Федерации и постановления (распоряжения) Правительства Российской Федерации, содержащие правила антимонопольной направленности (например, об отдельных направлениях антимонопольной политики и о поддержке малого предпринимательства).

3. Антимонопольное законодательство охватывает не только перечисленные виды норм и актов, но и все гражданское законодательство, так как конкуренция обеспечивается такими юридическими принципами и категориями как равенство, свобода договора, возмещение убытков и ответственность.

На сегодняшний день существует также несколько точек зрения относительно трактовки термина «антимонопольное законодательство». Так, по мнению К.Ю. Тотьева[109], антимонопольное законодательство следует рассматривать как динамичную систему федеральных законов, которые:

1) направлены на обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности на тер­ритории России и на создание, условий для эффективного функционирования товарных рынков;

2) регулируют разнообразные отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках (включая отношения, связанные с воспроизводством и поддержкой добросовестной конкуренции, предупреждением, ограничением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции);

3) включают правила о предотвращении и пресечении от­рицательные последствия для конкуренции на товарных рынках в России.

Антимонопольное законодательство призвано урегулиро­вать отношения, как между участниками предпринимательской деятельности, так и между ними, с одной стороны, и государством в лице уполномоченных органов, с другой стороны, на всей территории Российской Федерации.

А.И. Богданов считает, что антимонопольное законодательство можно определить как целостную систему нормативных правовых актов, включающую в себя правила регулирования воспроизводства и поддержки добросовестной конкуренции, предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. [110]

В то же время, по мнению Е.П. Губина и П.Г. Лахно, под антимонопольным законодательством понимают совокупность нормативных правовых актов, направленных на ограничение экономического процесса монополизации экономики посредством государственного контроля за доминирующим (монопольным) положением субъектов предпринимательства, концентрацией капиталов и объединением субъектов предпринимательства, предупреждения и преследования монополистической деятельности

В свою очередь, А.Н. Королев и О.В. Плешакова придерживаются мнения, что для трактовки понятия «антимонопольное законодательство» необходимо применять аналогию. Так ч. 2 ст. 3 ГК РФ указывает, что гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (законы), регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. После отмечается, что отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам. При этом сама ст. 3 ГК РФ именуется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». Таким образом, под гражданским законодательством понимается ГК РФ и федеральные законы. При этом другие нормативные правовые акты именуются актами, содержащими нормы гражданского права.

Таким образом, по их мнению, под антимонопольным законодательством применительно к тексту Закона «О защите конкуренции» следует понимать прежде всего данный Закон и другие федеральные законы. Другие же нормативные правовые акты по вопросам конкуренции следует именовать актами, содержащими нормы антимонопольного права.

Что касается легального определения антимонопольному законодательству, то оно дано в ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции, а именно: «антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, ГК РФ и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона».