Этапизация как процедура рационализации принятия государственных решений

Принятие государственных решений, понимаемое как функционально-поведенческий комплекс, при всей своей внутренней сложности обладаетпусть и неоднозначной, но все-таки некоей единой логикой выработки и реализации целей. Логикой, которая вмещает в себя и рациональные действия по достижению интересов, и страсть ЛПР, и сомнения его партнеров, и другие неинституционализированные компоненты, оказывающие влияние на целеполагание. В то же время, поскольку принятие решений неразрывно связано с целенаправленными действиями управляющих, всегда существует возможность сознательного выстраивания и корректировки их акций с тем, чтобы снизить издержки, повысить успешность госрегулирования, быстрее достичь успеха.

Понятно, однако, что возможность повышения эффективности принятия решений неразрывно связана собязательным совершением ЛПР определенныхрациональных действий («узлов решений»), В таком случае внутренняя взаимосвязь этих акций и интеракций, их воспроизводство при решении разного типа задач позволит говорить о наличии внутреннего цикла целеполагания.

Конечно, все эти рациональные действия, отражая стадиальный характер логики целеполагания, поэтапность принятия решений, весьма упрощают содержание этого процесса. Однако даже в самом общем виде эта последовательность шагов обрисовывает контуры необходимых действий и намечает направление повышения результативности принимаемых решений. Так что, даже понимая, что детализация связей и акций ЛПР только частично рационализирует это процесс, можно быть уверенным, что такие процедуры позволяют повысить управляемость процессом принятия решений.

И хотя в практике государственных субъектов такие шаги и мероприятия временами недостижимы, а в действиях управляющих всегда проявляются непоследовательность, отклонения от рациональных критериев целедостижения и прочие нормативные девиации («точки разрыва» решений), тем не менее знания о необходимых акциях и позволяют выстраивать эффективные конструкции целедостижения. Понятно, однако, что такие результаты зависят от возможностей того или иного государства и готовности правящего режима придерживаться универсальной логики целедостижения, взаимосвязанного осуществления определенных акций, разнесенных по различным этапам и фазам взаимодействия ЛПР со своими контрагентами.

Правда, некоторые ученые считают, что сам процесс принятия решений по природе своей носит малопрогнозируемый и отчасти даже турбулентный, но отнюдь не последовательный характер. Да и на практике было замечено, что отдельные фазы могут неоднократно повторяться в рамках решения одной и той же задачи (проекта). Представляется, однако, что такие позиции не учитывают того, что условное разделение процесса принятия решений на те или иные этапы и стадии является логико-нормативной конструкцией, отражающей потребность в воспроизводстве наиболее целесообразных, рациональных действий ЛПР. В этом смысле подобные умозрительные схемы могут применяться даже к самым хаотичным процессам.

Применительно к государству этапизация является упрощенно-рациональной схемой действий ЛПР, отражающей организационно-процедурные условия и правила поведения, наиболее устоявшиеся стандарты и традиции осуществления ими своих функций.Рамки и характер этапов, с одной стороны, служат определенным ограничителем произвола субъектов принятия решений, а с другой — фиксируют не только правила, но и устойчивые взаимодействия субъектов. Причем чаще всего эти этапы в большей степени отражают процесс принятия институционализированных решений и использования формализованных процедур (например, при разработке госбюджета).

Для государства функциональный смысл выделения фаз и стадий принятия решений означает гипотетическую возможность достижения как минимум трех результатов.

Во-первых, сложное кооперативное взаимодействие агентов и контрагентов государства будет сориентировано на фактическое производство решенийкак управленческой продукции (т.е. направлено на исключение имитации деятельности госбюрократии по производству решений). Это тем более существенно, что, как мы уже видели, активность чиновников, демонстрация ими занятости и даже взаимодействие институтов власти могут означать не более чем имитацию своей служебной деятельности, которая в принципе не способна привести к принятию необходимых обществу решений. В этом смысле ориентация на совершение определенных, разнесенных по фазам действий является определенным основанием, позволяющим фиксировать функциональность и целевую направленность этих действий.

Во-вторых, последовательное осуществление присущих каждому этапу действий ЛПР дает возможность сохранить формат целенаправленного воздействия госструктур на объект управления. По крайней мере, в той части, которая зависит от усилий субъекта управления. Другими словами, этапизация, не исключая риски, управленческие ошибки и иные привнесенные обстоятельства, мешающие достижению результата, за счет последовательности рациональных действий способна продемонстрировать, при каких (зависящих от субъекта) условиях возможно трансформировать объект в соответствии с замыслами субъекта. В практическом плане это означает, что под эти условия и следует форматировать управленческую активность ЛПР, выстраивать ресурсную и информационную базы, подтягивать уровень компетентности кадров и т.д.

В-третьих, выделение этапов целеполагания дает возможность корректировать кооперативное взаимодействие агентов и контрагентов государства, конструировать условия для достижения наиболее положительных результатов целеполагания. Для государства это тем более важно, что во многих случаях сам процесс принятия решений (особенно в его публичной форме, в части поддержания взаимоотношений с обществом) является зачастую более важным результатом, чем разработка и реализация конкретных решений.

В то же время на практике наполнение логических схем этапа реальными действиями не исключает возможности возвращения ЛПР к более ранним стадиям активности или совмещения (параллельного осуществления) различных фаз взаимодействий (включая прерывание решений), что нарушает логическую последовательность этапизации процесса принятия решений. Такой характер действий не только создает «рваный», дискретный ритм протекания этого процесса, но и нередко демонстрирует рассогласование мнений при диагностике проблемы или неспровоцированные конфликты между служащими из разных государственных учреждений, а порой и полное обрушение контактов между различными институтами государства. Характерно, что многие западные специалисты значительно чаще фиксируют такие внутренние нарушения цикла принятия решений скорее в рамках государственных учреждений, чем частных корпораций.

В науке этапизация целеполагания является весьма распространенным аналитическим приемом, подчас используемым даже для концептуализации принятия государственных решений. Как уже упоминалось, существует целое направление в разработке специализированных теорий принятия решений. Причем как конкретный аналитический прием выделение этапов и стадий используется даже в противоположных по смыслу альтернативных теориях (в этой связи можно вспомнить теорию Дж. Кингдона, у которого, как мы помним, четко выделяются стадии до совмещения «потоков» и стадия «открытия окна возможностей»).

Существует множество способов построения этапов определения целей. Основанием является наличие его универсальных параметров, в совокупности составляющих«жизненный цикл решения», отражающий связь рациональных действий у любых типов общественных агентов — от индивида до международных ассоциаций. В сокращенном виде эта вневременная цепочка действий, включает в себя стадии первоначальной оценки проблемы, разработки решения, расчета альтернатив будущих действий, реализации решений, оценки полученных результатов. В то же время развернутые версии самоосуществления этого цикла отражаютпредметно направленный характер активности ЛПР.

Речь в данном случае идет о различных гранях целедостижения, представляющего собой и политико-административное взаимодействие, и юридически опосредованные отношения, и форму культурных коммуникаций, и особый уровень психологических контактов, и форму языкового общения, и т.д. В рамках таких измерений деятельности государства и выделяется набор более конкретных действий, минимально необходимых и достаточных для производства того или иного решения. Таким образом, от этапа к этапу могут меняться и набор осуществляемых акций, и даже тип активности, но в итоге непременно создающие взаимосвязанный и (относительно) последовательный характер решения необходимых задач от разработки цели до ее реализации. Поэтому в рамках каждого такого направления деятельности ЛПР применяются разные критерии этапизации. Так, юристы обращают первостепенное внимание на способы легализации и соответствующего оформления решений, психологи — на трансформацию внутренних состояний субъектов, участвующих в целеполагании, и т.д.

Наряду с этой теорией другие схемы психологической этапизации связывают действия ЛПР с возникновением у него стрессов, возникающих от понимания необходимости принятия решений, особенно непопулярных; с переживаниями по поводу использования своего профессионального времени в связи с искушением властью и достижением успеха; с динамикой предпочтений (во время акта выбора альтернатив); привязанностью к объекту решений и партнерам; с внутренним «вынашиванием» проблемы и ролью инсайта (озарения); с возникновением эмоционально-чувственных состояний и аберраций (энтузиазма, радости, облегчения и др.), влияющих на ЛПР при анализе и выработке решений, и т.д. Ряд ученых, в частности Ю. Козелецкий, говорит о наличии фазы предрешения, демонстрирующей роль мыслительных операций и внутренней подготовки ЛПР к выполнению своих функций.

Наряду с такими идеями весьма распространены и формы этапизации принятия государственных решений в рамках юридических подходов. Здесь описание целеполагания связывается с выделением стадий, отражающих динамику форм разработки и легализации официальных документов, особых разновидностей контроля и надзора за исполнением решений, с наличием специфических механизмов правоприменения, юридическими последствиями реализации решений для каждого из участников и др.

Особые подходы сложились и в рамках политико-административных наук. Здесь в силу междисциплинарного характера этого теоретического направления применяются более разнообразные критерии этапизации принятия решений.

Так, использованиевременного (темпорального) критерия дает возможность дифференцировать все управленческие действия ЛПР (органов государства) с точки зрения скорости осуществления им (ими) базовых функций.В частности, выделяемые этапы показывают, что необходимо делать ЛПР (системе управления), чтобы оперативно реагировать на складывающуюся проблемную ситуацию, осуществлять переработку соответствующей информации, обеспечивать взаимодействие субъектов, формулировать практический ответ на внешний вызов, реализовать предлагаемый проект.

В зависимости от оценки критичности ситуации действия ЛПР (управляющей системы) распадаются на решение следующих задач: осуществление оперативной разведывательной деятельности для предварительной ориентации в пространстве; применение процедур проективно-оценочного характера, совмещающих диагностику ситуации с выработкой превентивных мер (исключающих обвальные процессы и предполагающих выбор направления деятельности); осуществление действий (совмещенных с анализом поступающей информации), позволяющих гибко переходить от реализации одной альтернативы к реализации другой.

Существуют и комбинированные критерии этапизации процесса принятия решений. Например, учитывая, что при выработке и реализации целей так или иначе задействованы технические средства (экспертные системы, компьютерные сети, которые увеличивают интеллектуальные возможности человека при расчете решений), весь процесс целеполагания можно дифференцировать в зависимости от доминирования в этом взаимодействии либо человеческих, либо технических компонентов. Например, при сборе первичной информации с максимальным использованием кибернетических средств выделяют так называемый машинно-человеческий этап. А там, где отбор альтернатив или формулировка целей выдвигает вперед человека, говорят о человеко-машинной стадии и т.д.

Однако самый распространенный критерий этапизации процесса принятия государственных решений —это последовательность действий, предполагающая выделение минимально необходимых и достаточных для производства решений акций. Именно применение этого критерия порождает большинство теоретических моделей. Так, на его основе Р. Денхардт выделяет в качестве этапов разработку политических программ, их применение, а также оценку успешности действий или неудач. Р. Роуз говорит о публичном признании необходимости решений, размещении проблем в политической повестке дня, определении ресурсов и ограничений, акте принятия решений, реализации решений, оценке результатов решений, поддержании обратной связи. Л. Планкетт и Г. Хейлл в качестве этапов рассматривают: выявление проблемы, постановку проблемы, поиск решения проблемы, принятие решений, выполнение решений, оценку полученного результата, а Д. Палумбо и С. Муди выделяют определение проблемы, поиск информации, выбор цели и оценку последствий.

Очень популярна в научном мире пятифазовая модель политико-управленческого цикла Дж. Андерсона и У. Дана, которая включает в себя: 1) построение политической повестки дня; 2) формулировку проектов государственного решения; 3) утверждение публичного решения; 4) реализацию государственного решения; 5) оценку результатов осуществления публичного решения. Наряду с этой моделью К. Паттон и Д. Савицки предложили иные этапы: 1) обнаружения, определения и детализации проблемы; 2) выявления критериев оценки альтернатив; 3) разработки альтернативных вариантов решения задачи; 4) оценки альтернатив; 5) выбора наилучшей альтернативы; 6) оценки последствий принятого решения. Известные специалисты Д. Веймер и А. Вайнинг предлагают несколько иной подход, выделяя такие стадии: 1) понимание проблемы; 2) выбор и объяснение целей; 3) выбор метода решения проблемы; 4) выбор критериев оценки альтернатив; 5) определение альтернативных вариантов решения проблемы; 6) оценка решения, включающая и оценку последствий; 7) выработка рекомендаций.

Существуют в науке и теоретические установки, которые ставят формулировку проблемы перед сбором информации для ее решения (М. В. Осипов). Как правило, такие позиции занимают ученые, полагающие, что отношение к проблеме и ее предварительное решение уже заложено в базовых установках ЛПР, которые заранее форматируют весь процесс целеполагания. Как можно видеть, такой подход во многом оправдывает произвол руководителя и принижает значение формальных процедур, лежащих в основании кооперативных взаимодействий.

Представляется, однако, что поиск внутренних алгоритмов целеполагания направлен на отражение универсальных действий ЛПР и потому должен снижать значение субъективности в принятии решений. Одновременно это говорит и о необходимости выделения укрупненных этапов взаимодействий, а не отдельных, пусть и весьма важных, акций управляющих. В этом смысле минимально необходимый набор управленческих задач, осуществляемых при принятии государственных решений, на наш взгляд, включает в себя четыре основополагающих этапа: 1) подготовительного; 2) разработки целей; 3) реализации и имплементации (продвижения) целей; 4) завершающего этапа (оценки достигнутых результатов).