Вопрос 3. Принципы лояльности и открытости государственной и муниципальной службы

Лояльность (от фр. loyal — верный) — верность действующим законам, постановлениям органов власти (иногда только формальная, внешняя; корректное, благо­надежное отношение к кому-либо или чему-либо.

Определяя основные принципы административной этики, мы называли в качестве одного из них добровольное и сознательное ограничение служащими аппарата государ­ственной и муниципальной власти некоторых своих граж­данских прав и свобод. Примером такого самоограничения служит, в частности, обязанность следовать «принципу лояльности». Большинство специалистов считают требо­вание лояльности, понимаемое как верность данным обя­зательствам и непосредственно связанное со служебной ответственностью, важнейшим нравственным требованием, которое должно предъявляться к поведению и деятельно­сти государственных и муниципальных чиновников. Ряд ученых выделяет его в качестве самостоятельного прин­ципа государственной и муниципальной службы. О зна­чении этого принципа говорит и то, что он зафиксирован в кодексах и законодательстве по административной этике большинства современных государств.

В то же время принцип лояльности является наиболее сложным понятием в системе управления, порождает ряд непростых проблем морального плана и этических колли­зий. Это может быть и лояльность по отношению к началь­нику и, шире, к государству и его институтам, полити­ческому режиму.

С точки зрения верности режиму, государственному и муниципальному служащему в законодательном порядке запрещается совершать действия, подрывающие целост­ность и суверенитет государства. Законодательно преду­смотрен и запрет на высказывания, компрометирующие авторитет государственной власти. При рассмотрении дел соответствующей категории судебные учреждения должны принимать во внимание множество факторов: суть высказы­вания, его форму, повторяемость, в том числе было оно сде­лано в общественном месте или нет, его влияние на обще­ственное мнение, на административный персонал и др.

В целях соблюдения принципа лояльности государ­ственным и муниципальным чиновникам рекомендуется избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с государственной властью. В связи с этим же находится требование, согласно которому государственный и муни­ципальный служащий не должен выступать в средствах массовой информации с заявлениями или интервью, выра­жающими мнения, принципиально отличные от поли­тики государственного или муниципального органа, инте­ресы которого он представляет как должностное лицо. С точки зрения административной этики, эти ограничения и запреты необходимы прежде всего для защиты авторитета государственной и муниципальной службы, так как речь в данном случае идет не о благе того или иного руководи­теля, а об уважении тех, кто воплощает в данный момент государственный суверенитет. Придерживаться этого прин­ципа не так просто, поскольку в реальной жизни государ­ственному и муниципальному служащему очень часто при­ходится действовать лояльно по отношению к различным структурам, имеющим различные, в том числе противопо­ложные интересы.

Конфиденциальность (от англ. confidence — дове­рие) — необходимость предотвращения утечки (разгла­шения) какой-либо информации.

Принцип лояльности реализуется через соблюдение служащими ряда соответствующих этических норм и пра­вил. Одной из таких норм является требование придержи­ваться режима секретности (конфиденциальности), смысл которого состоит в том, что чиновник должен проявлять профессиональную осмотрительность при работе с доку­ментами и информацией, не распространять нежелатель­ную информацию. Сложность соблюдения этой нормы заключается в том, что в большинстве случаев законода­тельство предоставляет административным властям широ­кую свободу действий в определении пределов конфиден­циальности. Такая неопределенность заставляет самих служащих и руководителей учреждений решать, что преда­вать гласности, а что — нет. Чаще же всего, служащие, опа­саясь наказания за несанкционированное распространение информации, скрывают те сведения, которые не являются конфиденциальными и через некоторое время все равно будут распространены.

Показательно, что в мировой практике принято раз­личать два основных вида конфиденциальности: добро­вольную (privacy), связанную с прерогативами личности, и принудительную (secrecy), относящуюся к информации для служебного пользования, доступной ограниченному кругу официальных лиц фирм, корпораций, государствен­ных органов, общественных или политических организа­ций. Необходимость различения этих двух видов конфи­денциальности объясняется тем, что при всей внешней схожести в реальной жизни они обычно противоречат друг другу: усиление secrecy ведет к нарушению и уменьшению privacy. По мнению ученых, в тоталитарных и авторитар­ных государствах под конфиденциальностью, как правило, имеется в виду только secrecy.

Другая норма, вытекающая из принципа лояльности, связана с тем, что чиновники не имеют права осуществлять политическую карьеру по своему выбору. Речь здесь пре­жде всего идет о несовместимости депутатского кресла и государственной должности. Эта норма необходима для того, чтобы защитить государственную и муниципаль­ную службу от политического давления, сохранить ее ней­тральность (беспристрастность) и в то же время оградить депутатов от влияния их начальников. В Конституции РФ эта норма нашла свое воплощение в ст. 97, запрещающей депутатам Государственной Думы находиться на государ­ственной службе.

Еще Макс Вебер (1864—1920), немецкий социолог, историк, экономист, создатель «понимающей социологии» и теории социальных действий, в своей модели рациональ­ной бюрократии указал на опасность соединения поли­тики и государственной службы, ставящего деятельность чиновников в зависимость от политической конъюнктуры. К чему может привести игнорирование этой реальной опасности, наглядно продемонстрировал опыт советского строительства, когда в результате соединения политики с бюрократической партийно-государственной системой в СССР было создано «партийное государство», подчинив­шее государственное управление и государственный аппа­рат воле партийно-политической элиты, сформировалась командно-административная система.

Мало что изменилось в этом плане и в современной России. По данным ряда социологических опросов, каж­дый четвертый российский государственный служащий и сегодня оказывается в затруднении при оценке взаимоот­ношений между политиками и чиновничеством. По мнению исследователей, такое положение в определяющей степени объясняется господствующим и сегодня среди представите­лей самых высоких должностей убеждением, что добиться успеха в своих политических притязаниях можно только, опираясь на поддержку бюрократического аппарата, на пар­тию власти, а не на народ. Об этом же свидетельствуют ставшие уже привычными перетряски кадров администра­тивного аппарата, которые, как правило, следуют за теми или иными изменениями в правящей политической элите.

Говоря обо всем этом, не следует, конечно, представ­лять дело таким образом, будто требование внепартийности государственной и муниципальной службы, на кото­ром настаивал М. Вебер, означает, что служащие в своей деятельности отделены непроходимой стеной от политики. Функционирование государственного аппарата происходит не автономно, а в рамках той конкретной политики, кото­рую проводят в данный момент государство, его инсти­туты (президент, парламент, правительство), политические партии и лояльность по отношению к которой должны соблюдать, как мы отмечали выше, государственные служа­щие. В этом смысле политическая ориентация чиновника не только важна, но и несет определенную морально-эти­ческую нагрузку, являясь одновременно оценкой его про­фессиональной пригодности.

Что касается непосредственной политической деятель­ности чиновников, их участия в политических партиях и движениях, то здесь в разных странах используются раз­личные нормы и правила — от мягких до самых жестких. Наиболее жесткие ограничения политической деятельно­сти государственных служащих предусмотрены в США. Еще в 1939 г. здесь был принят «закон Хэтча», согласно которому государственным служащим запрещалось актив­ное участие в политике. Этот закон был направлен про­тив практиковавшейся в то время в сфере государствен­ной службы США так называемой «системы добычи», согласно которой представители пришедшей к власти партии получали основные государственные должности. В связи с этим общепринятыми стали назначение на долж­ности за политические услуги, периодическая сменяемость государственных служащих, а также зависимость срока их службы от времени нахождения у власти той партии и тех политических деятелей, сторонниками которых они явля­лись. Закон о гражданской службе 1983 г. положил конец этой практике, противопоставив «системе добычи» новый подход к государственной службе, получивший название «системы заслуг». Впервые государственные служащие законодательно защищались от попыток заставить их осу­ществлять политическую деятельность в интересах отдель­ных партий и групп. Был создан Совет по защите системы заслуг, призванный защищать эту систему и отдельных служащих от злоупотреблений и неоправданных кадро­вых действий и наделенный широкими правами. Совет заслушивает и принимает решения по жалобам служащих, а при необходимости дает приказания о корректировке и дисциплинарных действиях в отношении учреждений или служащих.

Сегодня политическая деятельность государственных служащих в США строго регламентирована. Служащий имеет право: регистрироваться и голосовать на любых выборах; выражать свое мнение как частного лица по всем политическим вопросам до тех пор, пока он не прини­мает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов; занимать должности в общественных орга­низациях, оказывать им помощь, если это не противоречит и не препятствует выполнению служебных обязанностей; быть членом политической партии или другой политиче­ской организации, присутствовать на ее собраниях и голо­совать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этой организации; подписывать пети­ции, в том числе предвыборные, но не быть их инициато­ром и не собирать подписи под предвыборными петициями.

В то же время государственному служащему запрещается: участвовать в организации политической партии или поли­тического клуба; работать в аппарате политической партии и быть ее кандидатом во время выборов; получать, собирать, передавать вклады в фонды политических партий; быть делегатом (или кандидатом) на съезде политической пар­тии; принимать активное участие в предвыборной кампа­нии кандидата от партии на государственный или партий­ный пост. За нарушения этих положений закона служащий может быть отстранен от службы на 30 дней (без оплаты), а за активное участие в политике к нему могут быть приме­нены более жесткие санкции, вплоть до увольнения с долж­ности.

По отношению к гражданам принцип лояльности выра­жается в таких понятиях, как «нейтральность» и «про­фессиональная конфиденциальность». О первом из них мы уже говорили в предыдущих параграфах. Что же касается «профессиональной конфиденциальности», то она тракту­ется как часть ответственности, которую государственные и муниципальные служащие несут по отношению к граж­данам и частным лицам. Эта норма требует, чтобы граж­данин в своих отношениях с государственными и муници­пальными чиновниками был защищен от распространения информации, связанной с его частной жизнью или про­фессиональными интересами. Закон 1978 г. о реформе гражданской службы в США настоятельно рекомендует государственным чиновникам «никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязанностей, как средство извлечения личной выгоды».

Особый интерес, с учетом появления и развития в Рос­сии частной сферы деятельности, представляют те нормы и требования, которые регулируют переход государствен­ных и муниципальных служащих в частный сектор. Опыт западных стран показывает, что здесь необходим трезвый подход. С одной стороны, приходится считаться с тем, что переход государственного или муниципального служащего в то или иное частное учреждение может породить злоу­потребления. Чаще всего это выражается в использовании служащими своих прежних связей с этим учреждением. Поэтому в ряде стран принимаются меры против такой деятельности вплоть до ее запрещения. Так, во Франции, где долгое время переход в частный сектор был строго запрещен, в соответствии с новыми правилами, утверж­денными Государственным советом, чиновник в течение пяти лет не может быть назначен в частное предприятие, если он по своей прежней работе был ответственен за это предприятие или контролировал его деятельность. Там же существует специальный закон об уходе в частный сектор (1994). Он закрепляет, что переход государственных слу­жащих в частные предприятия не противоречит государ­ственному интересу, так как позволяет частным компаниям использовать опыт и навыки государственных служащих, которые взамен получают более высокое вознаграждение.

С принципом лояльности непосредственно связан дру­гой важный принцип административной этики — принцип открытости, гласности в деятельности государственной и муниципальной службы, включающий, кроме прочего, право граждан на получение информации.

Любая организация предпочитает придерживаться прин­ципа секретности информации. Бюрократия, всегда стремя­щаяся к концентрации власти и контролю над обществом, также мало заинтересована в открытости своей деятель­ности. Однако для государственной службы такой подход особенно вреден, так как склонность к секретности и уходу от критических оценок непосредственно влияют на эффек­тивность и качество работы государственного аппарата. Принцип открытости прямо связан с проблемой корруп­ции. Его игнорирование ведет к усилению корпоративного духа в среде государственных служащих, подмене госу­дарственных и общественных интересов корпоративными, ведомственными, а нередко и личными, когда чиновники стремятся использовать находящиеся в их распоряжении средства в корыстных целях. Тем самым наносится урон авторитету государственной власти, разрушается связь между государственной и муниципальной службой и граж­данами что, в свою очередь, ведет к деформации самой цели государственной и муниципальной службы — служения общественным интересам.

В связи с этим современной наукой активно исследу­ется и уже введено в теорию и практику государственного и муниципального управления России понятие «публич­ности» государственной и муниципальной службы, кото­рое определяет задачу государственной и муниципальной службы, как службы для общества, способствует открыто­сти и гласности ее деятельности. Не менее важным, на наш взгляд, является также то, что принцип открытости, «про­зрачности» делает публичными нормы поведения в публич­ной сфере. А это особенно важно, если не забывать, что I! сфере морали в отличие от правовой сферы, сознательный рациональный фактор играет определяющую роль.

Нереализованность потенциала взаимодействия между государством и обществом порождает проблемы не только для граждан, но и для самой власти. Во многом именно с этим связаны низкая степень доверия общества инсти­тутам государства, трудности в реализации необходи­мых социально-экономических преобразований и связан­ная с ними повышенная конфликтность, низкое качество и недостаточная доступность публичных услуг.

Доступ к информации в современных условиях играет существенную роль для граждан любого государства. За последние годы интерес общества к ее открытости суще­ственно возрос. Информационную открытость государства можно расценивать как одно из важнейших условий повы­шения его эффективности, предотвращения злоупотребле­ний и снижения коррупции.

Большинство современных стран проводит активную политику по либерализации доступа граждан к информа­ции. Более 40 стран приняли законы по доступу к государ­ственным информационным ресурсам, еще 30 находятся в процессе разработки такого законодательства^[4].

Впервые закон о свободе доступа к информации поя­вился в Швеции (Закон свободы прессы) в 1776 г. Само по себе наличие законодательства, устанавливающего про­зрачность деятельности органов государственной власти, не всегда реально гарантирует гражданам доступ к инфор­мации об их деятельности. Во многих странах механизмы и процедуры по предоставлению информации очень слабы, а следовательно, нежизнеспособны. Правительства неко­торых стран противостоят предоставлению информации. Государство может задерживать ответ на запрос о предо­ставлении информации или требовать непомерную плату за осуществление запроса. Судебные органы, как правило, в таких ситуациях встают на сторону государства. Ко всему прочему, независимые объединения, на которые была воз­ложена функция предоставления информации, могут под­вергаться политическому воздействию и становиться совер­шенно беспомощными из-за мизерного финансирования.

Принятие постановления Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельно­сти Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»^[5] способствовало развитию информационных ресурсов федеральных органов исполни­тельной власти и значительно расширило перечень инфор­мации о деятельности ведомств, открытый для доступа граждан.

В развитие указанного постановления был принят Феде­ральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», закрепля­ющий механизм раскрытия органами исполнительной вла­сти открытой информации в системах общего пользования и предоставления информации по запросам граждан, исходя из принципа доступности любой информации, кроме закры­той, а также перечень обязательной к публикации инфор­мации, содержащий в себе основные решения и действия государственного органа. Реализация указанного закона требует создания открытых и доступных информационных ресурсов органов исполнительной власти, изменения прин­ципов работы государственных органов с информацией.

К сожалению, российская государственная и муници­пальная служба до сих пор характеризуется закрытостью, бюрократическим стилем работы. По данным социологиче­ских исследований, большинство представителей современ­ного российского чиновничества не являются сторонни­ками открытой демократической модели государственной и муниципальной службы и не воспринимают эту службу как социальный институт публично-правового регулиро­вания. Государственных и муниципальных чиновников устраивает конфиденциальность, закрытость властных структур перед гражданами, обществом, средствами массо­вой информации. Все это усиливает политическое отчужде­ние, вызывает недоверие граждан к власти, делает их соци­ально незащищенными.

С точки зрения выполнения задач государственной и муниципальной службы проблема открытости, «прозрач­ности» в деятельности публичной власти непосредственно связана с проблемой преодоления конфликта интересов, являющейся основной в административной этике. Более того, можно говорить о существовании прямой зависимости степени урегулированное™ конфликта интересов на госу­дарственной службе от уровня обеспечения информацион­ной открытости государственной власти. Совершенно оче­видно, что государственные и муниципальные служащие должны быть открытыми в отношении личных, частных интересов в такой мере, в какой эти интересы воздействуют на общественную жизнь. Что касается современной России, то совершенно очевидно, что именно повышение открыто­сти государственной службы позволит не только добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти, тогда как закрытость процессов государственного управления и его информационная изолированность от общества является серьезным препятствием на пути дальнейших реформ в Российской Федерации. Можно утверждать, что слабое регулирование конфликта интересов на государственной службе в России является прямым следствием закрытости российской государственной службы.