Вопрос 4. Социальная ответственность государственной и муниципальной службы: современные подходы и требования

Особенность этики государственного и муниципального управления состоит в том, что она выступает регулятором взаимоотношения власти и населения. Поэтому на первом плане административной этики как научной дисциплины, по мнению ученых, должна находиться научная разработка нравственных аспектов ответственности государственного и муниципального служащего, диалектики его прав и обя­занностей, отношений индивида и государства.

Очевидно, что любой вид деятельности человека, так же как и его поступки, всегда связан с ответственностью. Живя в обществе, человек не только обладает набором опреде­ленных прав, обеспечиваемых социумом, но и принимает на себя как член социальной организации определенные обязательства как перед самим собой, так и перед окружа­ющими. Мера этой ответственности у каждого человека может быть различной, однако это не отменяет того пра­вила, что свобода выбора человека неразрывно связана с его моральной ответственностью за свои поступки и действия.

Социальная ответственность государственной и муниципальной службы — реализация социальных функций государственной службы как сознательного служения интересам общества; деятельность по обеспе­чению общественных потребностей, защите прав и сво­бод граждан и интересов государства.

Для государственной и муниципальной службы поня­тие ответственности, занимающее, как мы уже говорили, базисное положение в структуре административной этики, приобретает особый смысл и значение прежде всего в связи с теми высокими требованиями, которые предъявляются обществом к этому виду деятельности. Своеобразие состоит в том, что в сфере государственного и муниципального управления проблема моральной ответственности работ­ников аппарата государственных и муниципальных органов власти выходит за пределы внутриаппаратных управленче­ских отношений и должна рассматриваться в более широ­ком плане — с точки зрения социальной ответственности государственной и муниципальной службы. В самом общем значении слова под социальной ответственностью государ­ственных и муниципальных служащих понимают осозна­ние служащими «своего долга, своего социального пред­назначения перед гражданами, перед обществом за свои действия или бездействия и их социальные последствия»^[6].

Основная функция государственной и муниципаль­ной службы — служить обществу. С этой целью она и соз­дается. Ее задачи — повернуть государство к обществу, укрепить социальные связи государства с людьми, моти­вировать его заботиться о нуждах человека, охранять его права и свободы, способствовать формированию граждан- с.кого общества, развивать и поддерживать демократиче­ские институты, органы самоуправления. Все это наклады­вает на государственных и муниципальных служащих как на «агентов правительства» огромную ответственность как за состояние государства в целом, так и за свои непосред­ственные решения и действия (или бездействие). Важность проблемы осознается и самой российской властью. Так, в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2003 и 2006 гг. отмечалось, что «сильная и ответственная власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны»^[7] и что «социальная ответствен­ность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса»^[8].

По мнению специалистов, ответственность государ­ственных и муниципальных служащих распределяется в двух основных, идущих навстречу друг другу, направле­ниях. Одно из них непосредственно относится к социаль­ной ответственности служащих государственного аппарата и связано с повышением меры ответственности сообразно ступеням служебной иерархической лестницы: чем выше должность, тем ответственнее в социальном отношении решения, принимаемые должностным лицом. В то же время, поднимаясь на уровень высших должностей государствен­ной службы, социальная ответственность неизбежно при­обретает официально-нормативную юридическую форму и регламентируется соответствующими нормативно-право­выми актами — законами, постановлениями, инструкциями и др. Этот вид ответственности распределяется сверху вниз соответственно распределению должностных полномочий.

В системе государственной и муниципальной службы эти два вида ответственности (социальная и юридическая) должны синхронно взаимодействовать. В то же время в реальной практике государственного и муниципального управления случаи, когда юридическая ответственность служащих определяется и соответствует социальной цене служебных отклонений, весьма редки.

В современной России можно выделить целый ряд фак­торов, снижающих уровень ответственности государствен­ных и муниципальных служащих. К их числу исследова­тели относят: низкий уровень организационной культуры в государственных и муниципальных органах; неудовлет­воренность многих государственных и муниципальных служащих своей работой; общее падение нравственности в обществе, недейственность механизмов контроля; сла­бую социальную ответственность политиков, руководя­щих государственными и муниципальными служащими. К этому следует добавить ряд политических и организа­ционных факторов, таких как отсутствие четкой социаль­ной политики, частые реорганизации государственного аппарата. Как показывают данные социологических опро­сов самих государственных и муниципальных служащих, не повышают социальной ответственности основной их массы и меры нормативно-организационного и социально-факторного характера^[9]. Большинство служащих оценивает эффективность и действенность используемых в системе государственной службы методов борьбы с коррумпи­рованностью, взяточничеством и другими негативными явлениями достаточно низко. Это относится как к соот­ветствующим законам и экономическим механизмам, так и к кадровой политике, общественному контролю за дея­тельностью государственных и муниципальных органов, формированию в обществе непримиримости к аморальным проявлениям. Показателем социальной безответственно­сти в сфере государственного и муниципального управле­ния является беспрецедентный по своим масштабам рост коррупции в исполнительных органах государственной и муниципальной власти.

В свете сказанного основным направлением и средством повышения социальной ответственности государствен­ных и муниципальных служащих специалисты считают ее актуализацию, что означает стимулирование и разви­тие социально ответственного поведения служащих как посредством поднятия престижа должности государствен­ного и муниципального служащего, его удовлетворенности результатами своей деятельности, так и путем воспитания у служащих понимания опасности своих антисоциальных поступков. В условиях повсеместно наблюдаемого кризиса

административного контроля такой подход при всей его сложности считается сегодня предпочтительным. Ставка делается не столько на дисциплинарные и администра­тивные меры, которые чаще всего приводят к стремлению чиновников вовсе не брать на себя никакой ответственно­сти с целью уменьшения риска санкций, сколько на разви­тие внутренних стимулов ответственного поведения работ­ников государственного аппарата.

Следует отметить, что сегодня государственная и муни­ципальная служба все больше уходит от абстрактной идеи «служения государству», которая в худшем случае ни к чему не обязывает, в лучшем — способна обеспечить показную лояльность и ответственность. От государственных и муни­ципальных управленцев ждут сегодня конкретной полезной деятельности и услуг, удовлетворения нужд граждан, инте­ресам которых должны служить их учреждения.

Во многих западных странах уже в 1980-е гг. на волне антиэтатистских и антибюрократических настроений утвер­дились новые представления о функциях государствен­ной и муниципальной службы как сферы предоставления услуг населению. Этот подход, перенесенный из практики частного сектора в сферу государственного и муниципаль­ного управления, изначально предполагает принципиально новое отношение к гражданам — не как к пассивным полу­чателям «спущенных сверху» благ, а как к потребителям, имеющим право пользоваться услугами высшего качества.

Ученые выделяют различные способы и направления актуализации социальной ответственности государствен­ных и муниципальных служащих. Наиболее важными из них являются:

• моральное самораскрытие как самый надежный и в то же время наиболее сложный способ актуализации ответ­ственности, связанный с познанием самого себя, необходи­мостью самосовершенствования и самовоспитания;

• развитие чувства социальной ответственности в про­цессе служебной социализации, что достигается, во-первых, путем социального образования служащих, формирующего у них сознание социальной значимости государственной и муниципальной службы; во-вторых, развитием служеб­ного мастерства и связанной с ним профессионализа­ции, существенно расширяющих свободу действий и меру ответственности служащего-профессионала, осознающего высокую социальную цену принятия непрофессиональных и безответственных решений в государственном и муници­пальном управлении;

• формирование чувства долга, актуализирующего осоз­нание служащими своей ответственности перед каждым человеком, перед обществом в целом, перед Отечеством.

В последнее время во многих странах остро стоит вопрос о развитии в системе государственной и муниципальной службы института профессиональной чести, который, как показывает опыт, может существовать как в виде неписа­ных норм профессиональной чести, так и в форме добро­вольного общественного объединения профессионалов отрасли (профессионального союза).

Так, во Франции в качестве основополагающего крите­рия оценки этичности поведения должностных лиц исполь­зуется понятие «integrity», включающее в себя честность, неподкупность, достоинство и имеющее в то же время более глубокий смысл, чем просто честность. Integrity — это более высокий уровень моральной честности чиновника, при кото­ром подкуп немыслим. Это понятие относится и к честности чиновника в денежных операциях, и к соблюдению им высо­ких стандартов в поведении. Оно включает запрет на полу­чение каких бы то ни было подарков от клиентов, на участие в рекламных контрактах и т.п. Даже после ухода чиновника с государственной или муниципальной службы в частный сектор он должен придерживаться лояльности и упомяну­того принципа integrity, а администрация может наказать бывшего служащего за отстаивание незаконных интересов, лишить его почетных званий или отказать в их присвоении.

К важным средствам актуализации социальной ответ­ственности государственных и муниципальных служа­щих в процессе исполнения ими служебных обязанностей наряду с уже отмеченными ученые относят внутрислужебный социальный контроль, основное назначение кото­рого состоит прежде всего в поддержании положительных традиций государственной службы при одновременном отторжении ее негативного наследства. Особая роль здесь должна принадлежать, по мнению специалистов, служебной культуре, включающей в себя такие компоненты, как куль­тура руководства и подчинения, культура межличностных отношений сотрудников, культура правоприменения, куль­тура организации труда, культура речи и т.д.

Наряду с мерами, направленными на актуализацию социальной ответственности государственных и муници­пальных служащих, насущной задачей сегодня становится институционализация социальной ответственности кадров государственной и муниципальной службы. Основными ее составляющими являются создание нормативной правовой базы ответственности, воспитание государственных и муни­ципальных служащих в духе моральной ответственности, разработка перечня преступлений и проступков по службе, за которые должностное лицо несет ответственность, созда­ние системы контроля за деятельностью аппарата управле­ния. В качестве важной составляющей процесса институционализации социальной ответственности ученые выделяют развитие кадрового контроля, в первую очередь контроля за соблюдением технологий отбора работников на государ­ственную и муниципальную службу, прохождения службы, процесса должностного и профессионального роста служа­щих. Особая роль отводится необходимости более четкого определения и укрепления правового, организационного и социального статусов государственных и муниципальных служащих. Если правовой статус служащего определяет виды ответственности (общую ответственность в соответствии с федеральными законами о государственной гражданской и муниципальной службе, ответственность служащего как работника аппарата государственного или муниципального органа и должностную ответственность), то организацион­ный статус служащего представляет собой место служащего в иерархии, принадлежность его должности к соответствую­щей категории или группе должностей (в связи с чем возни­кает ответственность перед вышестоящими должностными лицами и подчиненными, определяются объем, содержание и масштаб ответственности). С другой стороны, ответствен­ность государственного и муниципального служащего, с точки зрения его социального статуса, связана с измене­нием его дохода, уровня профессионализма, имиджа и т.д., что делает актуальной задачу постоянной корректировки социальной политики государства в сфере государственной и муниципальной службы в части улучшения материальных условий жизни служащих, повышения их статуса, улучше­ния организации работы государственных и муниципаль­ных органов.

Рекомендуемая литература

1. Белолипецкий, В. К. Этика и культура управления: учеб.-практ. пособие / В. К. Белолипецкий, Л. Г. Павлова. — Ростов н/Д: МарТ, 2004.

2. Ионова, А. И. Этика и культура государственного управления: учеб. пособие / А. И. Ионова. - М.: РАГС, 2005.

3. Омельченко, Н. А. Этика и культура управления в си­стеме государственной власти и госслужбы : учеб. пособие / Н. А. Омельченко. - М.: ГУУ, 2010.

4. Осипова, И. Н. Этика и культура управления: учеб. пособие / И. Н. Осипова. - М.: ФОРУМ, 2011.

5. Петрунин, Ю. Ю. Этика бизнеса : учебник / Ю. Ю. Петрунин, В. К. Борисов. — 4-е изд. — М.: ТК Велби ; Проспект, 2007.

6. Практикум по учебной дисциплине «Этика и культура управления»: для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» / сост. Н. А. Омельченко, Д. Ю. Зна­менский, Д. А. Филимонов. — М.: ГУУ, 2010.

7. Степнов, П. П. Этические нормы государственных служащих (социально-философский аспект) / П. П. Степнов. — М., 2006.

^[1] Административная этика : учеб. пособие / под общ. ред. В. Л. Рома­нова. М„ 1999. С. 189.

^[2] Осипова И. Н. Этика и культура управления : учеб. пособие. С. 91.

^[3] Конституция Российской Федерации: принята всенародным голо­сованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Россий­ской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ).

^[4] См.: Омельченко Н. А. Конфликт интересов на государственной службе и проблемы обеспечения информационной открытости государ­ственной власти в современной России // Государство, власть, управле­ние и право: история и современность. Мат-лы Всероссийской научно- практической конференции 02.10.2010. ГУУ. М.: ГУУ, 2011. ,.,

^[5] Утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о дея­тельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

^[6] Осипова И. Н. Этика и культура управления : учеб. пособие. М., 2011. С. 58.

^[7] Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2003. 17 мая.

^[8] Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2006. 11 мая.

^[9] Омельченко Н. А. Социальная ответственность государственной и муниципальной службы: проблемы актуализации и институционализа- ции // Вестник университета. ГУУ. М.: ГУУ, 2012. № 17.