Основы земельного права Республики Казахстан

В литературе существуют различные подходы к трактовке понятия земли. В широком смысле под словом "земля" понимается планета Земля со всеми ее естественными компонентами, в узком - только ее поверхностный слой, включающий почву, а также поверхность дна водоемов.

Земля как государственная территория включает в себя все природные компоненты в пределах того пространства, на которое распространяется государственный суверенитет. В отличие от этого земля как объект земельно-правового регулирования является одним из объектов природной среды, она не включает в себя другие природные объекты, например, недра. По смыслу Конституции РК земля и ее недра, растительный и животный мир, другие природные ресурсы рассматриваются в качестве самостоятельных объектов правового воздействия.

Исходя из вышеизложенных правовых положений, землю следует рассматривать как земную поверхность государственной территории, включающей ее почвенный слой и дно водоемов.

Земля как объект материального мира и общественных отношений обладает рядом особенностей, которыми предопределяется специфика земельных отношений и в конечном итоге обусловливается существование, и определяются пределы действия отрасли земельного права.

От многих объектов материального мира земля отличается своим естественным происхождением - она не является результатом приложения человеческого труда. Земля - наиглавнейший компонент окружающей природной среды, выполняющий экологическую функцию. Кроме того, земля служит местом и условием жизни человека, выступает территорией, определяющей поверхностный пространственный предел государства.

В процессе материального производства земля представляет собой пространственный, операционный базис, а в сельском и лесном хозяйствах является еще и материальным условием, основным средством производства. Земле как объекту правового регулирования присущ ряд других свойств, отличительных особенностей:

плодородие поверхностного слоя почвы;

возможность сохранения, воспроизводства ее потребительской ценности и производительной способности;

незаменимость, невозможность использования вместо нее других средств производства;

пространственная ограниченность;

неперемещаемость, постоянство местонахождения.

Именно эти особенности и свойства земли определяют ее функцональные характеристики и, соответственно, социальную ценность.

Так, благодаря плодородию поверхностного почвенного слоя земля может выступать главным средством и условием производства в сельском и лесном хозяйствах. Уровнем плодородия почвы определяется ценность земель, используемых в качестве источника получения сельскохозяйственной и лесохозяйственной продукции.

Рациональное использование земель позволяет не только сохранить, но и увеличить производительную способность земли. В отличие от этого другие средства производства по мере вовлечения в хозяйственный оборот подвергаются амортизации, изнашиваются и утрачивают свои полезные свойства.

Земля имеет естественные пространственные пределы, остающиеся неизменными. Возможность использования земли объективно ограничивается этими пределами, что порождает необходимость рационализации землепользования. Земля является недвижимым объектом, поэтому в отличие от движимого имущества не может переноситься в пространстве. В силу указанного обстоятельства юридическая судьба земельного участка всегда определяется судьбой расположенных на нем строений и сооружений.

Земля как природный объект отличается функциональной и качественной неоднородностью, что неизбежно влечет дифференциацию ее правового режима в зависимости от плодородия почвы, ландшафта, водообеспеченности и т. д. Земля характеризуется незаменимостью как место и условие жизнедеятельности человека, пространственный и операционный базис материального производства, основное средство и обязательное условие сельскохозяйственного производства. Никакой другой объект материального мира не в состоянии заменить землю и выполнять ее функции.

Предмет земельного права

Основным вопросом при определении любой отрасли права является выявление круга общественных отношений, составляющих предмет ее регулирования. Какие общественные отношения составляют предмет собственно земельного права и регулируются соответствующими правовыми нормами? Ответ на этот вопрос является важным для уяснения сути современного земельного права. Правильное определение предмета земельно-правового регулирования имеет значение для правоприменения, точной юридической квалификации и разрешения возникающих вопросов практики. Поэтому исследованию предмета земельного права на всех этапах его развития уделялось достаточное внимание. Как уже говорилось, из-за различий в определении предмета земельного права существует узкая и широкая трактовка отрасли земельного права. В узком смысле предмет и, соответственно, отрасль земельного права ограничивались отношениями, связанными лишь с земной поверхностью.

В широком значении предметом земельного права рассматривались не только отношения, связанные с правом собственности на поверхность земли и ее использованием, но и отношения, связанные с правом собственности на недра, воды и леса, использованием этих объектов государственной собственности.

Естественные свойства, параметры, отличительные особенности и характеристики земли обусловливают множественность ее функций и, соответственно, объясняют весьма сложное, многообразное и разноплановое содержание отношений по поводу земли.

Исходя из этого в отношениях по поводу земли применяются множество различных форм и методов правового опосредования. При этом потребность в правовом регулировании и обеспечении упорядоченности земельных отношений непрерывно усиливается. В силу этого земля становится объектом воздействия правовых норм практически всех отраслей национальной системы права. Возникает целый комплекс правоотношений, связанных с землей.

Нормами государственного права определяются территория государства, пространственный предел государственной власти, государственные границы, формы собственности на землю.

Административное право содержит принципы, определяющие основы управления земельным фондом, нормы административно-правовой ответственности с описанием различных составов земельных правонарушений, санкции и процедуру их применения.

Нормы гражданского права применяются при регулировании отношений собственности на земельные участки, отношений землепользования и иных вещных, обязательственных отношений, возникающих по поводу земельных участков или земельных прав. Они применяются, например, при совершении сделок с землей, определении оснований и пределов возмещения ущерба, причиненного нарушением земельного законодательства.

Экологическое право участвует в регулировании экологического аспекта земельных отношений, поскольку земля, будучи объектом окружающей природной среды, одновременно входит и в экологическую систему.

Правовое регулирование земельных отношений в Казахстане уходит корнями в далекое прошлое. На всех этапах развития человеческого общества характер использования земельных ресурсов находится в тесной взаимосвязи с природными условиями конкретных территорий и направленностью материального производства. Вовлечение земель в сферу хозяйственного использования обусловливает поиск путей правового регулирования земельных отношений в процессе эволюции человеческого общества.

В середине и конце прошлого века правовое регулирование земельных отношений сводилось в основном к определению порядка предоставления и изъятия земель государственными органами, прав и обязанностей землепользователей. При этом наблюдались чрезмерное вмешательство в технологию земледелия, несовершенство правовых, экономических и иных стимулов эффективного земледелия, а также отсутствие свободы хозяйствования на земле.

Государство в лице уполномоченных органов полностью определяло, например, способы и сроки посевных работ, уборки, заготовки и хранения урожая, устанавливало фиксированные цены на продукцию. Хозяйства были лишены права свободной реализации своей продукции.

Исключительная государственная собственность на землю, отсутствие правовой и хозяйственной свободы субъектов землепользования и землевладения привели к отчуждению крестьянина и других производителей от земли, разрыву зависимости между трудом земледельца и его результатом, утрате заинтересованности в рациональном использовании земель. Как следствие перечисленных факторов, резко снижалась эффективность производства, значительные площади земель были деградированы и выведены из хозяйственного оборота. Ситуация усугублялась безответственностью уполномоченных органов и их должностных лиц за неблагоприятные экономические и экологические последствия непродуманных управленческих решений по вопросам организации использования и охраны земель.

С обретением государственной независимости и провозглашением курса перехода к рыночной экономике весьма интенсивно существенно изменилось содержание земельных отношений. Основная направленность новшеств - преобразование и приспособление земельных отношений к условиям рынка, трансформирование их в органический компонент рыночных отношений, создание правовых, экономических и организационных условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, охраны земельных прав граждан и юридических лиц. В рамках экономической реформы произошла демократизация земельных отношений, увеличение состава субъектов права собственности и землепользования, расширение объема их правомочий, постепенное ограничение административно-командного метода организации земельных отношений.

Преобразование земельных отношений особенно заметно было в аграрной сфере, где задействовано три четверти земельного фонда республики и земли являются основным средством и условием сельскохозяйственного производства. На 1 ноября 1990 г. в аграрном секторе республики насчитывалось 4 069 хозяйств, из них: колхозов - 411; совхозов - 2 094; другие государственные предприятия - 1 564. Им принадлежала практически вся площадь сельскохозяйственных угодий республики.

Таким образом, новое земельное законодательство предоставляет широкую свободу хозяйствования на земле. Развиваются институты права частной собственности на земельный участок и права землепользования. По мере вовлечения земель в гражданский оборот земельные отношения утратили ряд специфических особенностей и одновременно приобрели имущественный характер.

Соответственно произошли существенные изменения в содержании современных земельных отношений, задачах и методах их правового опосредования. Однако, несмотря на это, сфера земельных отношений сохраняет целый ряд особенностей, идентифицирующих ее самостоятельность. Именно их наличие предопределяет необходимость формирования и действия в национальной системе права самостоятельной, адаптированной к условиям рынка, отрасли земельного права.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие обобщения и выводы.

Особенности земли как природного объекта хозяйствования, значение ее экономических функций в обеспечении жизнедеятельности людей предопределяют существование особой сферы, земельных отношений, нуждающейся в соответствующем правовом регулировании.

Предметом земельно-правового регулирования являются не всякие отношения по поводу земли, а лишь те, которые имеют определенное экономическое содержание.

В этих отношениях земля выступает объектом собственности и пользования, служит всеобщим территориальным пространственным базисом производственно-хозяйственной, социальной деятельности, а в сельском и лесном хозяйстве - главным средством и условием производства.

При всей множественности выполняемых землей экономических, социальных и иных функций ее объективные особенности предполагают необходимость комплексного, координированного правового регулирования земельных отношений.

Содержание земельных отношений зависит от видов и форм собственности, на землю, проводимых в обществе экономических и социальных преобразований, конкретных целей, задач земельной политики.

Земельная реформа, проведенная в рамках масштабных социальных и рыночных преобразований в стране, привела к интенсивному изменению и развитию земельного законодательства, становлению принципиально новой во многих отношениях отрасли земельного права, способной оказать реальное воздействие на развитие современных земельных отношений.

Земельное право Республики Казахстан, составляя самостоятельную отрасль национальной правовой системы, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию и охране земли как природного ресурса и объекта хозяйствования, условия и средства производства в целях организации ее рационального использования и охраны, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, создания условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, охраны права на землю граждан и юридических лиц, создания и развития земельного рынка, укрепления законности в области земельных отношений.

Факторами формирования отрасли земельного права являются: наличие предмета правового регулирования - самостоятельной, особой сферы земельных отношений, нуждающейся в соответствующей упорядоченности; заинтересованность государства и других субъектов земельных отношений в их регулировании; разработка и принятие специальных правовых норм; необходимость особого сочетания методов правового регулирования.

Система земельного права

Земельное право, занимая определенное место в национальной системе права, взаимодействуя и будучи взаимосвязанным с другими отраслями права, само также представляет определенное системное образование. Оно характеризуется внутренней дифференциацией на относительно самостоятельные и в то же время связанные между собой элементы: нормативные положения, группы, норм, институты.

Эти элементы располагаются в строгой иерархической, субординационной и функциональной последовательности. Система отрасли земельного права отражает последовательность расположения, принципы, правила упорядочения образующих ее элементов в зависимости от их значимости, содержания, характера и особенностей регулируемых земельных отношений.

Система земельного права в конечном итоге обусловливается объективными факторами и под их воздействием непрерывно изменяются ее элементы, их соотношение и взаимодействие. Поэтому система земельного права, прежде всего, позволяет уяснить закономерности внутренней расстановки и группировки, функциональных взаимосвязей входящих в эту отрасль нормативных положений.

Исходным элементом системы земельного права является правовая норма, состоящая из таких обязательных компонентов, как гипотеза, диспозиция и санкция.

Земельно-правовая норма закрепляется в тексте закона или же вытекает из смысла действующего законодательства, содержит правило поведения, установленное для субъектов земельных отношений и направленное на многократное применение к повторяющимся ситуациям земельной сферы.

Гипотеза земельно-правовой нормы определяет условия, необходимые для ее применения или реализации. Такими условиями чаще всего выступают факты и события, имеющие юридическое значение.

Диспозиция земельно-правовой нормы устанавливает характер, содержание и параметры поведения субъектов.

Санкция земельно-правовой нормы выражает меру ответственности, предусматривает наказание за нарушение требований земельного законодательства, неблагоприятные последствия неправомерного поведения субъектов земельных отношений. Именно санкция обеспечивает регулятивный эффект правовой нормы, отражает ее специфику, отличительную особенность от иных норм социального регулирования (нормы морали в сфере землепользования, традиции и обычаи земледельческих народов, групп и общин).

Элементы земельно-правовой нормы могут оказаться в одном нормативно-правовом акте или его структурах: разделе, главе, статье, пункте. Однако чаще всего они бывают разбросанными по нескольким нормативным актам, относящимся иногда к различным отраслям законодательства. Земельно-правовые нормы, регулирующие однородные виды или цельную общность земельных отношений, объединяются в отдельный правовой институт. Так, например, нормы, призванные регулировать отношения, связанные с изъятием земель для государственных нужд, составляют правовой институт изъятия земель для государственных нужд. Нормы, определяющие гарантии, основания, условия и порядок возмещения причиненного ущерба земле, образуют правовой институт возмещения ущерба земле.

Система земельного права в конечном итоге складывается из двух крупных компонентов - общей и особенной частей.

Общая часть земельного права состоит из правовых институтов, содержащих нормативные положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, действие которых охватывает все или большинство видов земельных отношений и при этом она выражает общезначимые и основополагающие начала, принципиальные положения всего земельно-правового регулирования.

Исходя из содержания земельного законодательства, к общей части следует отнести институты: права собственности на землю; права землепользования; государственного управления земельным фондом; защиты права собственности и иных вещных прав на землю; юридической ответственности за земельные правонарушения; земельного процесса.

Институты общей части отличаются емким, сложным содержанием. Они, как правило, состоят из нескольких субинститутов (пединститутов), каждый из которых представляет собой относительно самостоятельный и достаточно целостный блок нормативных образований.

Например, институт права собственности на землю состоит из таких блоков, как право государственной собственности на землю и право частной собственности на землю. Институт государственного управления земельным фондом включает субинституты: контроля за использованием и охраной земель; государственного земельного кадастра и землеустройства; государственной поддержки землеохранных мероприятий; разрешения земельных споров. Институт права землепользования проявляется через такие взаимосвязанные и в то же время существенно различающиеся нормативные блоки, как право государственного землепользования, право негосударственного землепользования, право постоянного или временного землепользования, право землепользования граждан или юридических лиц и т.д.

Одни и те же нормы или нормативные массивы общей части могут входить одновременно в состав двух и более правовых институтов. Например, нормы о возмещении ущерба земле могут рассматриваться как элемент института государственного управления земельным фондом, если исходить из аспекта охраны земель, вместе с тем без них сложно представить институт защиты права собственности и иных вещных прав на землю. Таким образом, земельно-правовые нормы, их блоки в рамках двух и более правовых институтов могут взаимопроникать, дополнять друг друга, создавая тем самым нормативные предпосылки эффективного правового регулирования.

Нормы институтов общей части земельного права действуют напрямую либо опосредованно - через нормы институтов особенной части Последними они конкретизируются, детализируются с учетом специфики подлежащих регулированию вопросов земельных отношений.

Особенная часть земельного права состоит из институтов, определяющих правовой режим использования и охраны отдельных категорий земель.

В соответствии с предусмотренными в законодательстве категориями земель, выделенными по их основному целевому назначению, особенная часть включает следующие институты, определяющие правовой режим: земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения; земель особо охраняемых природных территорий; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

Институты особенной части отражают специфику, особенности правового регулирования отношений управления, использования и охраны земель каждой отдельной категории земельного фонда.