Состав земель поселений и зонирование территорий

Порядок использования земель поселений определяется в соот­ветствии с зонированием их территорий. К территориальным зонам относятся зоны, для которых в правилах землепользования и за­стройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В основе критериев выделения территориальной зоны выступает особый правовой режим использования земельных участ­ков в ее границах в соответствии с их предназначением и целями использования.

В ст. 85 ЗК РФ определен состав земель поселений, а также правовой режим использования конкретных территориальных зон. Градостроительное зонирование представляет собой территориаль­ную организацию муниципальных образований в целях определе­ния территориальных зон и установления градостроительных регла­ментов. В отличие от Земельного кодекса, содержащего восемь кон­кретных территориальных зон и иные территориальные зоны, Гра­достроительный кодекс включил еще зоны особо охраняемых тер­риторий, т.е. земельные участки, имеющие особое природоохран­ное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (п. 1 ст. 35).

В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» (в ред. ФЗ от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ)[66] от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ для создания особо охраняемых природных территорий либо в свя­зи с установлением или изменением границы поселений исполни­тельные органы государственной власти или органы местного само­управления ходатайствуют о переводе земельных участков из соста­ва земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков. При этом участки у их правообладателей не изымаются.

1. Особо охраняемые территории. В городах федерального значе­ния Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по установлению категорий особо охраняемых территорий определяются законами субъектов Федерации — городов федерального значения.

К зонам с особыми условиями использования территорий отно­сятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснаб­жения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В результате градостроительного зонирования могут определять­ся помимо особо охраняемых территорий жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспорт­ной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В состав перечисленных зон могут включаться зоны конкрет­ного использования (ст. 35 ГрК РФ).

2. Жилые зоны. В из состав могут включаться земли, занятые индивидуальными жилыми домами, малоэтажными, средне этажными жилыми домами, многоэтажными жилыми домами, застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предна­значенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

3. Общественно-деловые зоны. В них могут включаться земли де­лового, общественного и коммунально-бытового назначения, обслу­живания объектов, необходимых для осуществления производствен­ной и предпринимательской деятельности, общественно-деловые зоны иных видов. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, обще­ственного питания, социального и коммунально-бытового назначе­ния, предпринимательской деятельности, объектов среднего про­фессионального и высшего профессионального образования, ад­министративных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечени­ем жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

4. Производительные зоны, зоны инженерной и транспортной ин­фраструктур. В них могут включаться коммунальные и производст­венные зоны, иные виды производственной, инженерной и транс­портной инфраструктур. Эти зоны предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооруже­ний и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а так­же для установления санитарно-защитных зон таких объектов в со­ответствии с требованиями технических регламентов.

5. Зоны сельскохозяйственного использования. В них могут вклю­чаются территории, занятые сельскохозяйственными угодьями — пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, земли, занятые мно­голетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйст­венного назначения.

6. Зоны рекреационного назначения. Сюда могут включаться тер­ритории, занятые городскими лесами, скверами, парками, город­скими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначен­ных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

7. Зоны специального назначения. Они могут включать земли, за­нятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

8. Территориальные зоны. В их состав могут включаться зоны раз­мещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Помимо предусмотренных ст. 35 ГрК РФ видов и состава тер­риториальных зон органом местного самоуправления могут уста­навливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с Земельным кодексом территориальные зоны, границы территориальных зон устанавливаются на карте градо­строительного зонирования.

9. Пригородные зоны. К городам и поселениям всегда примыкают земли иных категорий. Земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, но составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в со­став земель иных поселений, именуются пригородными зонами.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением при­городных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Россий­ской Федерации. Границы и правовой режим городов Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.

В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для разви­тия города. В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяй­ственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Перевод земель в границах пригородных зон и зеленых зон, за­нятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускается на основании решения Правительства Российской Федерации (ст. 86 ЗК РФ).

Для каждой зоны устанавливаются градостроительные регламен­ты. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, за исключением территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия на­родов Российской Федерации, территорий общего пользования и др.

Градостроительные регламенты, правила землепользования и за­стройки для каждой зоны устанавливаются индивидуально — с уче­том особенностей расположения данной зоны.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участ­ков и объектов капитального строительства, расположенных в пре­делах границ соответствующей территориальной зоны, указываются:

• виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последую­щей эксплуатации объектов капитального строительства;

• предельные, т.е. минимальные и (или) максимальные, раз­меры земельных участков и предельные параметры разре­шенного строительства, реконструкции объектов капиталь­ного строительства, а также ограничения использования зе­мельных участков и объектов капитального строительства;

• ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответст­вии с законодательством Российской Федерации.

Уполномоченные федеральными органами исполнительной вла­сти, органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномо­ченными органами местного самоуправления в соответствии с фе­деральными законами определяются земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых они не устанавливаются.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные виды разрешенного использо­вания; условно разрешенные виды; вспомогательные виды, допусти­мые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам и осуществляемые совместно с ними (п. 1 ст. 37 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представи­тельным органом местного самоуправления. Обязательными при­ложениями к проекту этих правил являются протоколы публичных слушаний по проекту и заключение о результатах слушаний.

Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости после принятия новых правил землепользования и застройки не будут соответствовать градостроительному регламенту данной зоны, то они согласно ст. 85 ЗК РФ могут использоваться без установления срока приведения в соответствие с регламентом. Но это допускается лишь в случае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строительство новых объектов могут производиться только с соблюдением установленных градо­строительных регламентов соответствующей зоны.

Правовой режим земель городов и других поселений характеризу­ется рядом ограничений в порядке землепользования и хозяйственной деятельности организаций, действующих на территории поселений. Так, согласно Воздушному кодексу в целях безопасно­сти полета воздушных судов вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опас­ность полетам.

Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах. Поэтому независимо от желания собственника или собственников земли часть отведенной для застройки местности должна остаться

незастроенной.

Если в пределы земельного владения вторгается санитарно-защитная зона (такие зоны устанавливаются вокруг промышленных предприятий, оказывающих отрицательное воздействие на окру­жающую природную среду, вдоль железных дорог, автострад, вокруг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в сани­тарном отношении), то в этой зоне нельзя размещать жилые строе­ния, детские и некоторые другие учреждения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных пере­дач, газопроводов высокого давления.

Для жилой и иной застройки «противопоказаны» земли вто­рые могут подвергнуться затоплению, посадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам.

К особому виду земельно-планировочных мероприятий отно­сится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды.

Исходя из совокупности социальных, экономических, экологи­ческих и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объеди­нений Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных об­разований осуществляется территориальное планирование. Докумен­ты территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

1. Документами территориального планирования Российской Фе­дерации являются схемы планирования размещения объектов феде­рального значения и схемы планирования границ земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых природных терри­торий федерального значения, земель обороны. На картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Россий­ской Федерации, отображаются границы субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образований, особых экономи­ческих зон, муниципальных образований, различных категорий зе­мель (ст. 10 ГрК РФ).

2. К документам территориального планирования субъектов РФ отнесены схемы планирования размещения объектов регионального значения и схемы планирования изменения границ земель сельско­хозяйственного назначения, особо охраняемых природных террито­рий регионального значения. К правовым актам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы поселений, городских округов, а также схемы размещения объектов местного значения муниципальных районов.

3. Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муни­ципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполни­тельной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления объединения граждан по собственной инициативе могут на­править проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу, которая проводится федеральным ор­ганом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением.

Подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов го­родских округов осуществляется применительно ко всем территориям, городских округов. Генеральные планы включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капиталь­ного строительства местного значения, содержат положения о тер­риториальном планировании и соответствующие карты (схемы). Генеральные планы поселения и городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (ст. 24 ГрК РФ).

Реализация генеральных планов осуществляется соответствую­щими главами местных администраций. В соответствии с Федеральным законом «О введении « Действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г № 191-ФЗ[67] (ст. 2) утвержденная до введения его в действие градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие Кодекса правила землепользования и за­стройки городских и сельских поселении (градостроительные уста­вы городских и сельских поселений, других муниципальных обра­зований), действует в части, не противоречащей Кодексу-

Градостроительный кодекс предусмотрел особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частотности, п 2 ст. 69 указано, что в случае, если законами Москвы и Санкт Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенно­му закорми указанных субъектов Федерации в соответствии со ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ[68], полномочия, установленные ч. 3 ст. 8 ГрК РФ, осуществляются органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга. Документами территориального планирования Москвы и Санкт-Петербурга являются генеральные планы этих го­родов, утверждаемые законодательными (представительными) орга­нами государственной власти указанных городов.

Генеральный план является основным градостроительным доку­ментом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной ин­фраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных тер­риторий, экологическому и санитарному благополучию.

В генеральном плане поселения определяются:

• основные направления развития территории поселения;

• зоны различного функционального назначения и ограниче­ния на использование территории указанных зон;

• меры по защите территории городского или сельского посе­ления от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспорт­ной и социальной инфраструктур;

• соотношение застроенной и незастроенной территорий го­родского или сельского поселения;

• территории резерва для развития городского или сельского поселения;

• иные меры по развитию территории городского или сель­ского поселения.

Проект генерального плана г. Москвы согласовывается с Пра­вительством РФ в соответствии с Федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Мо­сквы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами Москвы и Санкт-Петербурга (п. 5 ст. 63 ГрК РФ).

Представления земельных участков в поселениях осуществля­ются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

В декабре 2004 г. было принято 27 федеральных законов, направ­ленных на законодательное обеспечение рынка доступного жилья. В частности, внесены изменения в Градостроительный кодекс, Граж­данский кодекс, иные нормативные правовые акты, направленные на упрощение порядка согласования и реализации инвестиционных про­ектов, обеспечение условий для формирования и комплексной подго­товки земельных участков под жилую застройку, предоставления прав собственности либо долгосрочный аренды на земельные участки для жилищного строительства до начала проектирования или строительст­ва, в том числе с использованием конкурсных процедур. Статьей 38 Земельного кодекса РФ предусмотрены особенности порядка организа­ции и проведения таких торгов (аукционов, конкурсов).

Граждане, а также предприятия, желающие получить землю, должны прежде всего обратиться в местную администрацию по месту нахождения земельного участка.

Согласно Федеральному закону «О введении в действие Жи­лищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ в существующей застройке поселений земельный уча­сток, на котором расположены многоквартирный дом и иные вхо­дящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, явля­ется общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 16).

Земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие Жилищ­ного кодекса и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собствен­ность собственников помещений в многоквартирном доме.

Формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления.

С момента формирования земельного участка и проведения его го­сударственного кадастрового учета земельный участок, на котором рас­положены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую доле­вую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Многоквартирные дома и иные объекты недвижимого имущества, входящие в их состав, построенные или реконструированные после введения в действие Жилищного кодекса РФ, принимаются приемоч­ной комиссией только при установлении размеров и границ земель­ных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома. Прилегающий земельный участок и иное общее имущество соб­ственников помещений могут быть обременены правом ограничен­ного пользования (сервитутом) другими лицами.

В ст. 83 ЗК РФ предусмотрено изъятие земельных участков в городских и сельских поселениях, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. Изъятие допускается только в целях застройки в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования и застройки, включая исключитель­ные случаи, установленные ст. 49 ЗК РФ (выполнение международ­ных обязательств Российской Федерации и размещение объектов государственного и муниципального значений при отсутствии дру­гих вариантов возможного размещения этих объектов).

Порядок выкупа земельного участка существенно усложнен. Для этого требуются: обязательная государственная регистрация решения государственного органа об изъятии участка для государ­ственных и муниципальных нужд; исковой порядок выкупа при несогласии собственника; досрочное расторжение договора аренды земель только судом (ст. 619 ГК РФ).