Управление земельными ресурсами.

В советское время земля и другие природные ресурсы функцио­нировали как государственная (общенародная) собственность. Управление и распоряжение земельными и другими природными объектами и ресурсами в тот период было возложено на исполни­тельные органы государственной власти, в том числе различные министерства и ведомства. Граждане и юридические лица распола­гали лишь правами землепользователей.

Современная экономика Российской Федерации функциониру­ет на основе использования разных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Их использование предопределило не­обходимость разграничения полномочий в области земельных от­ношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Действующее законодательство Российской Федерации, на наш взгляд, формулирует три группы полномочий, которыми распола­гают государственные и муниципальные образования в области зе­мельных отношений:

• правотворческие;

• управленческие;

• распорядительные.

К правотворческим полномочиям Российской Федерации относятся:

• федеральное земельное законодательство (ст. 72 Конститу­ции РФ);

• установление основ федеральной политики в области регу­лирования земельных отношений;

• установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов

земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

• утверждение порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципаль­ных нужд;

• разработка и реализация федеральных программ использо­вания и охраны земель;

• иные полномочия, отнесенные к ведению Российской Фе­дерации Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом РФ, федеральными законами (п. 1 ст. 9 ЗК РФ).

Правотворческими полномочиями субъектов Российской Феде­рации в области земельных отношений являются: издание регио­нальных законодательных и иных правовых актов о земле, разработ­ка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации, и иные, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или полномочиям органов местного самоуправления (1 ст. 10 ЗК РФ).

Органы местного самоуправления в области земельных отноше­ний наделены правом:

1) издания в пределах своих полномочий актов, содержащих нормы земельного права;

2) установления правил землепользования и застройки террито­рий городских и сельских поселений, территорий других муници­пальных образований;

3) разработки и реализации местных программ использования и охраны земель;

4) решения иных вопросов местного значения в области ис­пользования и охраны земель (п. 1 ст. 11 ЗК РФ).

Законодательные и иные нормативные акты, содержащие нор­мы земельного права, являются юридической основой разграниче­ния полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками. В этой связи целесообразно осмыслить содержание управленческих и распорядительных полномо­чий названных субъектов.

Управление — это функция и форма деятельности всех органи­зованных систем. Государственное и муниципальное управление в области земельных отношений имеет своей задачей формирование (с учетом законодательных и иных правовых предписаний) земель­ного правопорядка, реализацию через соответствующие органы управления программ рационального использования и охраны зе­мель, осуществления земельного контроля за целевым и разрешен­ным использованием земельных участков, соблюдением правового Режима земельных территорий, осуществлением прав и обязанно­стей участников земельных отношений, соблюдением земельного законодательства всеми субъектами земельных отношений.

Управленческая деятельность государственных и муниципальных органов существенно отличается от распорядительных решений собственников земельных участков. Осуществляя свои полномочия, органы управления не вправе подменять собственников в их распо­ряжении своими земельными участками. Они лишь контролируют законность деятельности собственников земельных участков, кото­рые совершают сделки и иные распорядительные действия по пово­ду принадлежащих им земельных участков.

Управляя государственными и муниципальными землями, уполномоченные органы обязаны принимать во внимание не толь­ко предписания закона о приравнении земельных участков к не­движимому имуществу, но и рассматривать землю как природный объект и ресурс, функционирующий по естественным законам раз­вития природы. Государство, муниципальные образования, гражда­не и юридические лица — собственники и пользователи земли обя­заны как можно полнее учитывать природные свойства и черты земли, чтобы с большей эффективностью удовлетворять потребно­сти людей, не нарушая законов природы.

Земельный кодекс Российской Федерации не случайно называет первым принципом земельного законодательства учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно кото­рому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части приро­ды, природном ресурсе, используемом в качестве средства произ­водства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуще­ствления хозяйственной и иной деятельности на территории Рос­сийской Федерации (ст. 1).

Определяя правовой режим территории, на которую распростра­няется суверенитет Российской Федерации, земельное законодатель­ство подразделяет все земельные фонды по их природной ценности и хозяйственному назначению на категории и разрешенные виды ис­пользования. Одновременно оно законодательно предписывает пре­делы распорядительных и иных действий собственников земли, фор­мулирует правила и нормы о рациональном хозяйствовании земле­владельцев, землепользователей и арендаторов, закрепляя принцип деления земель по целевому назначению на категории и определяя правовой режим земель, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зо­нированием территорий и требованиями законодательства.

Функции государства по управлению земельными ресурсами имеют разную природу. В одном случае государство является собст­венником государственного земельного фонда. Здесь оно вправе пользоваться властными распорядительными полномочиями, когда адресует свои предписания пользователям, владельцам и арендато­рам государственных земель. Правда, и в этом случае оно должно проявлять известный демократизм, предоставляя пользователям государственных земель известную свободу хозяйствования на зем­ле, чтобы они были заинтересованы в ее сбережении и рациональ­ном использовании.

Применительно к землям, которые находятся в частной и му­ниципальной собственности, государство выступает как орган по­литической власти, полномочный осуществлять суверенитет неза­висимо от форм собственности. Новое законодательство расширяет права всех обладателей земли, запрещает необоснованное вмеша­тельство в их хозяйственную деятельность. В отличие от метода ад­министративного управления, который государство применяет, ко­гда оно является собственником земель и вправе определять преде­лы своего хозяйствования, для иных форм земельной собственности оно должно применять метод свободного дозволения собственни­кам в принятии решений по хозяйственному использованию зе­мельной недвижимости. Эта свобода, естественно, не должна всту­пать в противоречие с предписаниями земельного законодательства. Действующее земельное законодательство закрепляет принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в реше­нии вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому гра­ждане Российской Федерации, общественные организации (объедине­ния) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализа­ция которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельно­сти обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и фор­мах, которые установлены законодательством (ст. 1 ЗК РФ).

Этот принцип подчеркивает важность и необходимость участия в управлении земельными фондами как государственных органов и органов местного самоуправления, так и всех собственников и иных правообладателей земельных участков. Их управленческие функции, например, четко обозначены в области земельного кон­троля, который теперь подразделяется на государственный, муни­ципальный, общественный и производственный (глава XII ЗК РФ). Земельный кодекс РФ к полномочиям Российской Федерации от­носит государственное управление в области осуществления монито­ринга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра (п. 1 ст. 9 ЗК РФ).

Субъекты Российской Федерации и органы местного само­управления осуществляют управление земельными участками, нахо­дящимися в их собственности (п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11 ЗК РФ).

Земельное законодательство не предусматривает особо полно­мочий граждан и юридических лиц по управлению земельными участками, находящимися в их собственности. Они прямо вытекают из предписаний Конституции РФ о праве граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, свободно ею владеть, пользоваться и распоряжаться (ст. 36). Их управленческие полно­мочия по управлению своими земельными участками проявляются; в самостоятельности планирования использования и обустройства своего земельного участка с учетом законодательно предписанных нормативов и иных требований законодательства.

Распорядительными полномочиями в области земельных отноше­ний наделены все собственники земельных участков. Об этом имеются четкие предписания в Земельном кодексе РФ. Так, Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления управляют и распоряжаются земельными уча­стками, находящимися в муниципальной собственности.

Осуществляя распорядительные полномочия, названные субъек­ты собственности вправе приобретать в свою собственность земель­ные участки по основаниям и в порядке, предусмотренными федеральными законами, передавать или продавать их гражданам и юридическим лицам.

В перечень распорядительных полномочий Российской Федера­ции, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ­ления включается их право на изъятие, в том числе путем выкупа, зе­мельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Функции государственного и муниципального управления в об­ласти земельных отношений возложены законами и подзаконными правыми актами на уполномоченные органы различного уровня.

Земельные и другие природные ресурсы, законодательно при­знанные федеральной собственностью, находятся в управлении Правительства Российской Федерации (п. 1 ст. 114 Конституции РФ). Иными видами государственной земельной собственности и других природных ресурсов управляют исполнительные органы субъ­ектов Российской Федерации. Муниципальной земельной собствен­ностью управляют органы местного самоуправления.

Частная земельная собственность находится в хозяйственном управлении собственников земельных участков.

Для осуществления общегосударственных задач по управлению земельной территорией создаются государственные органы специ­альной компетенции.

В настоящее время действует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 10 мар­та 2004 г. № 335[48]. Согласно этому Указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

• федеральные министерства;

• федеральные службы;

• федеральные агентства.

1. Федеральное министерство в установленной в его сфере дея­тельности не вправе осуществлять функции по управлению государ­ственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Например, названное ограничение полномочий не распространя­ется на руководителей федеральных министерств и федеральных служб по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления.

Оно осуществляет координацию и контроль деятельности нахо­дящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Имеет право отменять противоречащие федеральному законодательству решения федерального агентства, федеративной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральными законами.

Федеральные службы и федеральные агентства осуществляют функции на основе положения о федеральной службе и положения о федеральном агентстве, утверждаемые Правительством РФ.

2. Федеральная служба является федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере своей деятельности. Под такими функциями понимаются действия по контролю и надзору за исполнением орга­ном государственной власти, органами местного самоуправления, их Должностными лицами, юридическими лицами и гражданами обще­обязательных правил поведения, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными закона­ми и другими правовыми актами. Она не вправе осуществлять управ­ление государственным имуществом и оказывать платные услуги.

В области земельного правопорядка ныне функционирует Фе­деральная регистрационная служба в структуре Министерства юс­тиции РФ. Ей переданы функции по регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним.

Вместе с тем сформирована федеральная служба в сфере экологии и природопользования. Ей переданы функции по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования Министерства природных ресурсов РФ.

3. Федеральным органам исполнительной власти Российской Феде­рации признаны ныне также федеральные агентства. Данное агентство осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказа­нию государственных услуг, по управлению государственным имущест­вом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. Оно ведет реестры, регистры и кадастры.

Под функциями по управлению государственным имуществом пони­мается осуществление полномочий собственника в отношении феде­рального имущества, в том числе переданного федеральным государст­венным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственными феде­ральному агентству, а также управление, находящееся в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление исполнительной властью услуг, имеющих исключи­тельную общественную значимость и оказываемых на установлен­ных законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

В ходе градостроительной деятельности определяются виды ис­пользования земель в пределах черты городов и сельских поселений.

Полномочия органов государственной власти и местного само­управления в области градостроительства и использования земель городов и сельских поселений определены Градостроительным ко­дексом РФ.

Правительство Российской Федерации устанавливает основы федеральной политики в области градостроительства, утверждает проекты черты городов Москвы и Санкт-Петербурга, устанавливает границы объектов градостроительной деятельности особого регули­рования федерального значения (городов федерального значения, городов — центров субъектов Российской Федерации, городов-курортов, исторических поселений и др.), устанавливает порядок ведения государственного градостроительного кадастра и монито­ринга объектов градостроительной деятельности.

К полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено ут­верждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований, утверждение границ приго­родных зон городов, утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития терри­торий субъектов Российской Федерации.

В настоящее время Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, входящего в структуру Министерства экономиче­ского развития и торговли РФ. Функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы названному министерству.

Функции по ведению градостроительного кадастра и инвентари­зации объектов недвижимости, ранее принадлежавшие Госстрою РФ, переданы созданному Федеральному агентству кадастра объек­тов недвижимости России.

Вместе с тем известны полномочия других агентств в области

природопользования:

1) Федеральному агентству водных ресурсов переданы право­применительные функции и функции по оказанию государственных услуг и по управлению в сфере водных ресурсов;

2) Федеральному агентству лесного хозяйства переданы функ­ции в сфере лесного хозяйства, принадлежащие Министерству при­родных ресурсов РФ, за исключением функций по принятию нор­мативных правовых актов в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору;

3) Федеральное агентство по недропользованию стало осуществ­лять правоприменительные функции и функции по оказанию государ­ственных услуг и по управлению имуществом в сфере недропользова­ния, ранее осуществляемых Министерством природных ресурсов РФ;

4) Федеральное агентство по сельскому хозяйству стало облада­телем правоприменительных функций, функций по оказанию госу­дарственных услуг и по управлению имуществом Министерства сельского хозяйства РФ;

5) Федеральному агентству по управлению федеральным имуще­ством переданы функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Министерства имущест­венных отношений Российской Федерации.

Предмет ведения органов местного самоуправления ныне опре­делен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

К вопросам местного значения поселения названный Федераль­ный закон отнес:

• владение, пользование и распоряжение имуществом, нахо­дящимся в муниципальной собственности поселения;

• планирование застройки территории поселения, территори­альное зонирование поселения, установление правил земле­пользования и застройки поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контро­ля за использованием земель поселений (ст. 14 Федерально­го закона).

К вопросам местного значения муниципального района Феде­ральный закон (ст. 15) отнес:

• содержание и строительство дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах му­ниципального района, за исключением дорог общего поль­зования, мостов и иных сооружений федерального и регио­нального значения;

• организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

• территориальное зонирование межселенных территорий, изъ­ятие земельных участков межселенных территорий для муни­ципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной градо­строительной документации.

План семинарского занятия

1. Понятие и назначение государственного кадастра недвижимости.

2. Основания и порядок кадастрового деления в РФ.

3. Порядок ведения государственного кадастра недвижимости.

4. Понятие мониторинга земель в РФ и цели его осуществления.

5. Порядок ведения мониторинга земель.

6. Общая характеристика полномочий государственных и муниципальных органов РФ в области земельных отношений.

Темы для докладов

1. Государственный земельный кадастр.

2. Правовые основы мониторинга земель в РФ.

3. Обязательность кадастрового учета земельных участков.

4. Система государственных и муниципальных органов управления РФ в области земельных отношений.

Литература

1. Земельное право [Электронный ресурс] : учебник. — Электрон. дан. — М. : Проспект, 2015. — 376 с. — Режим доступа: http://e.lanbook.com/books/element.php?pl1_id=54507 —

2. Боголюбов С. А. Земельное право : Доп. УМО вузов в кач. учебника для вузов / Боголюбов С.А.. — М.: Юрайт, 2013. — 376.

3. Жаворонкова, Н.Г. Земельное право [Электронный ресурс] : учебник / Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. — Электрон. дан. — М. : Проспект, 2015. — 351 с. — Режим доступа: http://e.lanbook.com/books/element.php?pl1_id=54504

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

5. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

6. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости»;

7. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»

Контрольные вопросы по теме

1. Какой была ныне отмененная система земельно-кадастрового уче­та в Российской Федерации?

2. Какие причины породили потребность в создании единого кадастра объектов недвижимости?

3. Что представляет собой структура кадастра недвижимости?

4. Как составляется реестр объектов недвижимости?

5. Что представляет собой кадастровое дело?

6. Что является основанием постановки объектов недвижимости на

7. кадастровый учет?

8. Каков статус кадастровых инженеров?

9. 12. Какие документы составляют результат кадастровых работ?

10. Что понимается под государственным мониторингом земель?

11. Чем отличается государственный мониторинг земель от государст­венного земельного контроля?

12. В чем заключаются задачи государственного мониторинга земель?

13. Как используется информация, полученная в результате осуществ­ления государственного мониторинга земель?

14. Каковы правотворческие полномочия субъектов РФ в области зе­мельных правоотношений?

15. В чем состоят правомочия органов местного самоуправления в управлении земельными ресурсами?

16. Каким образом осуществляется участие граждан и общественных организаций (объединений) в области управления земельными ре­сурсами?

17. Какими распорядительными правомочиями наделены собственники земельных участков?