Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства

Юридическая ответственность за нарушение земельного законода­тельства является одним из основных методов правовой охраны земель.

Юридическая ответственность за нарушение земельного законо­дательства представляет собой систему принудительных мер, при­меняемых к физическим и юридическим лицам в случае их неправомерного поведения как субъектов земельного права на землю, а также клицам, которые, не являясь правообладателями земельных участков, нарушили земельное законодательство.

Правовым основанием для привлечения к юридической ответ­ственности является совершение земельного правонарушения.

Земельное правонарушение — это конкретное действие или бездей­ствие, которое противоречит нормам земельного законодательства.

В земельном законодательстве различаются:

• дисциплинарные правонарушения — дисциплинарные про­ступки (например, пахота не поперек, а вдоль склона; по­вреждение сельхозтехники);

• административные правонарушения — административные проступки (складирование тары вблизи строений с наруше­нием правил землепользования, экологической, пожарной и иной безопасности; потрава посевов);

• гражданские правонарушения — деликты (причинение иму­щественного вреда).

Общественно опасные правонарушения, предусмотренные в Уголовном кодексе РФ, называются преступлениями, за них назна­чается уголовное наказание.

Санкции, налагаемые за земельные правонарушения, подразде­ляются на карательные (наложение штрафа, изъятие земельного участка), правовосстановительные (возврат самовольно занятого участка, отмена незаконного акта по земельному вопросу), компен­сационные (возмещение вреда).

Правовые санкции за земельные правонарушения содержатся в актах как земельного, так и ряда других отраслей права. Для при­менения санкций, содержащихся в актах административного, уго­ловного, гражданского, трудового законодательства, необходимо, чтобы нарушение земельного законодательства было одновременно и нарушением правовых норм соответствующей отрасли права.

Предусмотренные в законодательстве санкции за земельные правонарушения применяются неоднозначно. Санкции земельного права распространяются только на субъектов земельных правоот­ношений, уголовного законодательства — только на граждан и Должностных лиц, санкции, налагаемые в административном по­рядке, ориентированы на всех виновных в совершении земельных правонарушений, в том числе и юридических лиц. Среди мер пра­вовой ответственности есть такие, которые могут быть наложены только на виновных должностных (сокрытие информации о нали­чии свободного земельного фонда) или только на юридических (возмещение вреда, причиненного работником при исполнения служебных обязанностей) лиц. В то время как санкции уголовного и административного права за земельные правонарушения применяются на альтернативной основе, санкции других отраслей могут применяться за одно и то же нарушение одновременно. Так, за самовольное занятие земель при наличии оснований, указанных в законе, могут быть применены одновременно меры ответственности, предусмотренные гражданским законодательством — о возмещении вреда, земельным законодательством — об изъятии самовольно занятого участка, а также нормы административного или уголовного законодательства.

К нарушителям земельного законодательства в соответствии с ЗК РФ применяются следующие виды юридической ответственно­сти: административная, уголовная, дисциплинарная, имущественная (гражданско-правовая) и специальная (земельно-правовая).

Административно-правовая ответственность за нарушение зе­мельного законодательства. Она применяется в форме администра­тивного штрафа, налагаемого на правонарушителя (граждан, юри­дических лиц, должностных лиц независимо от формы собственно­сти и подчиненности) в соответствии с нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В отличие от ЗК РСФСР 1991 г. положения Земельного кодекса Российской Федерации об ответственности за земельные правонарушения не содержат конкретных составов в административном порядке за их нарушение соответствующими виновными лицами.

Кодекс РФ об административных правонарушениях ввел специальные нормы об административной ответственности за земельные правонарушения. Из них наиболее распространенными являются следующие.

1. Порча земель (ст. 8.6). В п. 1 говорится о самовольном снятии или перемещении плодородного слоя, а в п. 2 — об уничтожении плодородного слоя почвы, а равно порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Содержание данного правонарушения предполагает приведение земель в такое состояние, когда они не могут быть эффективно использованы в соответствии с целевым назначением вследствие технологически направленной эксплуатации.

2. Самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1. КоАП). Данное правонарушение посягает на установленный ЗК РФ земельный порядок. В этой связи любой самовольный захват земельного участка любым лицом (юридическим или физическим) есть нарушение установленного земельного распорядка. Содержание данного правонарушения включает в себя самовольное занятие или использо­вание земельного участка без оформленных в установленном по­рядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае не­обходимости — без документов, разрешающих осуществление хо­зяйственной деятельности.

3. Уничтожение специальных знаков (ст. 7.2 КоАП). Такие знаки устанавливаются на границах собственников земельных участков и иных правообладателей земельных участков в натуре для отграни­чения земель одних субъектов права от других. Они создают усло­вия для устойчивости права на землю, и их уничтожение ведет к нарушению прав обладателей земли: По существу, в результате это­го нарушения размер участка у одного правообладателя земли мо­жет уменьшиться, а у другого («захватчика») — увеличиться. По ра­нее действующему законодательству это правонарушение устанав­ливалось за уничтожение так называемых «межевых знаков».

В настоящее время КоАП расширил ответственность за это пра­вонарушение — уничтожение специальных знаков, в частности: уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркешейдерских, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а равно знаков, определяющих границы прибрежных полос внутренних морских и территориального моря Российской Федерации и других специальных знаков (ст. 7.2).

4. Самовольное занятие земельного участка. Это может быть уча­сток прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны, водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источ­ников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7 и 8).

5. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископае­мых (ст. 7.4). Содержание данного правонарушения включает дейст­вия без специального разрешения, а также необеспечения требова­ний к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами.

6. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7). Состав административного правонарушения в этом случае включает в себя невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по Целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая обще­распространенные полезные ископаемые, строительных, изыска­тельных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихо­зяйственных или собственных надобностей.

7. Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8). Содержанием данного правонарушения является использование зе­мель не по целевому назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращении) других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

8. Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12). Содержание данного правонарушения включает:

• нарушение порядка отвода земельных участков, а равно порядка предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

• нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов.

9. Уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или влесах, не входящих в лесной фонд (ст. 8.30). Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного использования. Мелиорация земель имеет большое значение для рационального хозяйственного использования земельного фонда страны. Как известно, многие; земли России нуждаются в различных видах мелиорации в зависимости от степени агромелиоративного состояния. В этих целях принят; специальный Закон РФ «О мелиорации» от 10 января 1996 г.[49], который предусматривает ряд мелиоративных мер, необходимых для повышения плодородия тех или иных почв.

Новый КоАП РФ включает ранее не применявшиеся нормы, устанавливающие административную ответственность за следующее.

1. Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ (ст. 10.9).

2. Повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10). Содержание данного правонарушения предусматривает ответственность за:

• нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения;

• повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения;

• сооружение и (или) эксплуатацию линий связи, линий элек­тропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на ме­лиорируемых (мелиорированных) землях без согласования соспециально уполномоченным государственным органом в об­ласти мелиорации земель.

Постановление по делу об административном правонарушении за нарушение земельного законодательства в области мелиорации земель не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. А за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

При длящемся административном правонарушении вышена­званные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения админи­стративного правонарушения.

К нарушителям земельного законодательства в соответствии с главой 13 ЗК РФ применяются следующие виды юридической ответ­ственности: административная (ст. 74), уголовная (ст. 74), дисципли­нарная (ст. 75), имущественная (гражданско-правовая) (ст. 76).

Уголовная ответственность за земельные правонарушения. Такая ответственность наступает в том числе, когда это нарушение имеет признаки общественно опасного деяния, посягающего на установ­ленный земельный правопорядок, т.е. является преступлением.

Действующий Уголовный кодекс РФ значительно усилил ответ­ственность за земельные и иные экологические общественно опас­ные правонарушения — преступления: специально введена глава 26 «Экологические преступления», норм стало больше, увеличился и максимальный размер наказаний, что свидетельствует об изменении взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о крити­ческой оценке современного состояния земельного и экологическо­го правопорядка, когда необходима реализация всего комплекса мер, направленных на его обеспечение, иначе может оказаться слишком поздно.

В Уголовном кодексе РФ предусматриваются преступления (считаются общественно опасными деяниями), связанные с земель­ными отношениями:

• регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искаже­ние учетных данных государственного земельного кадастра;

• нарушение режима особо охраняемых природных террито­рий и природных объектов (ст. 262), умышленное заниже­ние размеров платежей за землю (ст. 170);

• нарушение правил охраны окружающей среды при произ­водстве работ (ст. 246), нарушение правил обращения эко­логически опасных веществ и отходов (ст. 247), нарушение правил безопасности при обращении с микробиологически­ми либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248);

• нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249), загрязнение вод (ст. 250), загрязнение атмосферы (ст. 251), загрязнение морской среды (ст. 252), нарушение законода­тельства РФ о континентальном шельфе и об исключитель­ной экономической зоне РФ (ст. 253).

Особое значение имеют нормы ст. 254 УК РФ, где в п. 1 говорится об отравлении, загрязнении или иной порче земли вредными продуктами хозяйственной и иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. В п. 2 этой статьи рассматриваются те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

Как видим, под порчей земли понимается отравление, загрязнение или иная порча земли. Здесь можно сразу выделить три самостоятельных состава преступления, так как объективная сторона преступлений — разная, самостоятельная.

В ст. 254 УК РФ говорится, что порча земли может произойти в результате воздействия вредных продуктов хозяйственной или иной деятельности, что тоже является характеристикой объективной стороны и составов рассматриваемого преступления. Вредные продукты хозяйственной и иной деятельности возникают вследст­вие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами. Правила обращения с этими веществами могут нарушаться при их хранении, использовании и транспортировке. В качестве следствия (последствия) указанных нарушений называется причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Мерой уголовной ответственности может быть и конфискация земельного участка (как имущества, недвижимости) по приговору суда (ст. 62—66 УИК РФ). Но при этом в соответствии с Приложением к УИК РФ не может быть конфискован участок установленной нормы как единственный источник существования семьи. Излишек участка сверх нормы может быть конфискован.

Дисциплинарная ответственность за нарушения земельного зако­нодательства. Нарушение земельного законодательства может быть совершено должностным лицом при выполнении им служебных обязанностей или работником организации при нарушении им своих трудовых обязанностей. При этом применение к организации административного воздействия должно в обязательном порядке влечь дисциплинарную ответственность виновного работника. Так, в соответствии со ст. 75 ЗК РФ виновные несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выпол­нения ими своих должностных или трудовых обязанностей органи­зация понесла административную ответственность за проектирова­ние, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загряз­нение химическими и радиоактивными веществами, производст­венными отходами и сточными водами.

Как и другие формы ответственности, дисциплинарная ответст­венность наступает при наличии определенных условий и обстоя­тельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность может на­ступать за дисциплинарные проступки, предусмотренные в норма­тивно-правовых актах — в Трудовом кодексе Российской Федера­ции 2001 г., Правилах внутреннего трудового распорядка организа­ции, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организациях.

Предусмотрены следующие виды дисциплинарных взысканий: за­мечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания (ст. 192 Трудового кодекса РФ). Взы­скание налагается путем объявления в приказе (работодателя) того предприятия, где работает работник (должностное лицо).

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного ме­сяца со дня обнаружения правонарушения и шести месяцев со дня его совершения, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — не позд­нее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включа­ется время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок, за нарушение земель­ного законодательства может быть применено только одно дисцип­линарное взыскание (ст. 193 ГК РФ).

Имущественная (гражданско-правовая) ответственность. Она связана с необходимостью возмещения имущественного вреда вследствие совершения гражданами и юридическими лицами зе­мельного правонарушения.

Возникновение вреда может возникнуть по следующим причинам. Совершения неправомерных действий, не относящихся к катего­рии сделок с землей. К таким земельным правонарушениям относятся:

• самовольное занятие земельных участков;

• самовольное строительство;

• уничтожение плодородного слоя почвы;

• захламление, загрязнение вредными и радиоактивными от­ходами производства;

• заражение бактериальными и карантинными организмами и болезнями;

• невыполнение субъектами мероприятий по борьбе с эрозией почв, по охране и изменению земель, проектирование;

• размещение, строительство и ввод объектов, отрицательно влияющих на качественное состояние земель.

Ущерб выражается в прямом ухудшении производственных качеств земли или иных, непосредственно и прочно связанных с ней объектов (уничтожение или уменьшение плодородия почв, уничтожение посевов и т.п.), в уничтожении межевых знаков.

Согласно земельному законодательству (ст. 76 ЗК РФ) лица, виновные в совершении правонарушений, повлекших за собой возникновение ущерба, обязаны возместить его в полном объеме, включая упущенную выгоду по нормам гражданского законодательства;

2. Совершения неправомерных недействительных сделок с землей. Такие сделки признаются недействительными в соответствии с нормами гражданского законодательства (ст. 153—181 ГК РФ).

Земельно-правовая ответственность. Она является особым видом юридической ответственности. В юридической литературе ее называют специальной земельно-правовой ответственностью, которая представляет собой принудительное изъятие земельных участков у собственников земли и других правообладателей земельного участка за совершение ими определенных неправомерных действий или за бездействий, влекущих неадекватные последствия. Эта ответственность может применяться как самостоятельная и как дополнительная мера воздействия к другим видам юридической ответственности.

Принудительное изъятие земельных участков может осуществляться только по решению суда в соответствии с нормами земельного (ст. 44—38, 50, 51, 54 ЗК РФ) и гражданского законодательства (ст. 235 ГК РФ).

Законодательство разграничивает основания и порядок земельно-правовой ответственности Собственников земельного участка и других правообладателей земельного участка..

Изъятие земельного участка у собственника за земельные правонарушения осуществляется в случаях:

• обращение взыскания на земельный участок по обязательствам, что является санкцией за невыполнение обязательств по договору залога земельного участка; в этом случае право собственности на участок переходит к залогодержателю в той части, в какой его стоимость достаточна для погашения долга;

• отчуждение земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу на праве собственности (ст. 238 ГК РФ).

Земельным законодательством установлен ряд запретов на право частной собственности на землю. Так, не могут быть объектом ча­стной собственности участки лесного фонда, особо охраняемые территории, земли общего пользования в населенных пунктах и др. Несоблюдение этого требования закона влечет принудительное изъ­ятие земельного участка;

• конфискация земельного участка представляет собой безвоз­мездное изъятие его у собственника в виде санкции за со­вершение преступления; это может быть произведено только по решению суда;

• изъятие земельного участка, используемого с нарушением земельного законодательства.

2. Принудительное изъятие земельного участка у других право­обладателей земельных участков (этот вопрос был рассмотрен при рассмотрении оснований прекращения прав на земельный участок).

Принудительное прекращение права пожизненного наследуемо­го владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии не­устранения фактов надлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение с последующим уведомлением органа, предоста­вившего земельный участок.

Данное предупреждение должно содержать:

• указание на допущенное земельное правонарушение;

• срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;

• указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного

правонарушения;

• разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры прину­дительного прекращения прав на земельный участок;

• иные необходимые условия.

Форма предупреждения устанавливается Правительством Рос­сийской Федерации.

Когда указанное в предупреждении земельное правонарушение в установленный срок обязанной стороной не устраняется, испол­нительный орган государственной власти, вынесший его, направля­ет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в орган государственной власти или орган муниципального самоуправления, уполномоченный прини­мать решения. Этот орган направляет в суд заявление о прекраще­нии права на земельный участок. По истечении десятидневного срока с момента принятия решения судом о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган муниципального самоуправления направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего его использования может быть обжаловано в суде.