Сұрақ 2. Мемлекеттік қызмет әлеуметтік-құқықтық институт және қызмет аясы ретінде, оның түрлері

Казахстан.

«Мемлекеттік қызмет туралы» Қазақстан Республикасының 1999 жылғы 23 шілдедегі N 453 Заңына сәйкес мемлекеттiк қызмет – мемлекеттiк билiктiң мiндеттерi мен функцияларын iске асыруға бағытталған лауазымдық өкiлеттiктерді атқару жөнiндегi мемлекеттiк қызметшiлердiң мемлекеттiк органдардағы қызметi.

Система кадровой работы в государственных органах является одним из основных инструментов формирования кадрового состава и повышения эффективности государственной службы. Эффективное функционирование данной системы зависит от уровня и качества ее организационно-правового обеспечения, который, в свою очередь, вытекает из нормативной правовой основы государственной службы. Анализ хронологии и оснований принятия нормативных правовых документов, регулирующих государственную службу и ее влияние на формирование системы кадровой работы в государственных органах Республики Казахстан, позволил выделить следующие этапы.

Начальный этап становления системы кадровой работы охватывает первые годы независимости (1992−1994 гг.). В этот период отсутствовали понятия «государственная служба» и «государственный служащий», специальные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере, но в то же время на практике комплектование кадрового состава государственных органов осуществлялось в соответствии с общим трудовым правом и кадровыми технологиями, которые были унаследованы от советского периода. Как следствие, в организации кадровой работы преобладал номенклатурно-патронажный подход. Вместе с тем появление Республики Казахстан на мировой арене как нового независимого государства потребовало от нее реформирования всех сторон общественной жизни. Процесс реформирования общества подразумевал создание базовых социальных институтов, в том числе рациональных субъектов управления. В этих условиях возникла объективная необходимость выделения государственной службы от иных видов деятельности. Поэтому с середины 1990-х годов, по результатам изучения достижений мировой практики и по рекомендациям международных институтов, была начата работа по формированию нормативной правовой основы государственной службы Республики Казахстан. Они же послужили предпосылками для создания системы кадровой работы в государственных органах независимого Казахстана.

Первый этап (1995−1998 гг.). На этом этапе в Казахстане, одном из первых на постсоветском пространстве, был издан Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, «О государственной службе» от 26 декабря 1995 г. №2730. Данный документ законодательно закрепил статус, категории, квалификационные классы государственных служащих, предельный возраст пребывания на государственной службе, порядок ее прекращения, в том числе процедуру отставки государственных служащих, меры их социальной защиты. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан критериями классификации государственных должностей на категории выступили: организационно-правовой уровень государственного органа; объем и характер компетенции на конкретной должности; роль и значение должности в структуре государственного органа. Указ содержал нормы, согласно которым поступление на государственную службу было возможно двумя путями: в порядке назначения и на условиях контракта. Проведение конкурса на замещение вакантной должности было необязательным условием. Если же конкурс объявлялся, то проводился на основе изучения документов претендентов. Лица, поступившие на государственную службы, были обязаны проходить испытательный срок до трех месяцев. В целом, издание Указа в становлении кадровой работы в государственных органах в Казахстане явилось значительным шагом вперед, и одновременно были заложены предпосылки для дальнейшего ее совершенствования. Однако имелись отдельные слабые стороны данного документа. Например, отсутствие квалификационных требований к государственным должностям привело к тому, что на государственную службу принимались не подготовленные люди. Так, в рассматриваемый период у порядка 60% акимов сел и сельских округов имелось лишь среднее образование. Это, как следствие, сказывалось на качестве их деятельности. Отсутствие четких правил формирования и использования кадрового резерва привело к тому, что резерв кадров зачастую формировался формально и в дальнейшем, при назначении на должность, не учитывался. Отсутствие механизма обеспечения стабильности кадрового состава привело к тому, что в случае отставки первого руководителя государственного органа вынужденно увольнялся почти весь руководящий состав. Это в частности крайне негативно сказывалось как на эффективности и результативности государственных органов, так и на стабильности кадрового состава государственного органа и привлекательности государственной службы в целом. Несмотря на инновационный характер данного нормативного правового акта, который ввел новые подходы к организации кадровой работы в части поступления на государственную службу (конкурс, контрактная система), на практике отечественная государственная служба в целом сохранила свой патронажный характер. При приеме на государственную службу преобладало действие неформальных правил, таких как «родство», «землячество», «связи». Новые формальные правила преимущественно носили декларативный характер. Они не способствовали привлечению на государственную службу лиц согласно принципам меритократии, не обеспечивали стабильность кадрового состава, как следствие рост качества оказания государственных услуг. По неполным данным, только в 1998 году сменяемость кадров на государственной службе составила 22%. В целом одна из главных причин несовершенства данного нормативного правового акта заключалась в том, что он разрабатывался на основе теоретических воззрений и зарубежного опыта, а не на реальных исходных данных.

Второй этап (1999−2004 гг.). В определении новых приоритетов реформирования государственной службы и кадровой работы в государственных органах переломным стало Послание Главы государства народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» (1997 г.), в котором были поставлены следующие задачи: создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; сформировать Правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов. В свете Послания Главы государства в 1999 г. был принят Закон Республики Казахстан «О государственной службе», основными нововведениями которого явились:

разделение государственных должностей на политические и административные с целью правовой защиты административных государственных служащих при смене политических государственных служащих;

установление границы политических назначений с целью снижения влияния политических процессов на аппарат профессиональных служащих. К политическим государственным служащим на уровне министерств отнесены министр и его заместители, на региональном уровне – акимы областей и их заместители, акимы районов, городов, сел и аулов;

введение открытого конкурсного отбора с целью обеспечения реализации конституционного права граждан на равный доступ к административной государственной службе, а также отбора наиболее подготовленных специалистов;

установление квалификационных требований к каждой административной государственной должности с целью назначения лиц с соответствующим уровнем образования и опыта работы;

введение экзаменов на знание законодательства при поступлении на государственную службу и при аттестации;

определение уполномоченного органа, осуществляющего реализацию единой государственной политики в сфере государственной службы. Указанные нововведения послужили базой формирования отечественной модели государственной службы, которая получила название − конкурсно-карьерная модель. Ее особенность заключалось в том, что присутствовали два элемента:

во-первых, открытый конкурсный отбор на государственную службу;

во-вторых, закрытая схема продвижения по службе внутри системы. Так, административные государственные служащие могли продвигаться на другие государственные должности как по горизонтали, так и по вертикали без проведения конкурса в порядке перевода при условии: а) соответствия квалификационным требованиям к должности; б) с согласия самого государственного служащего; в) с согласия уполномоченного органа по делам государственной службы.

Третий этап (2005−2008 гг.). Дальнейшее развитие системы кадровой работы в государственных органах формировался в рамках развития законодательства о государственной службе, в которое были внесены изменения и дополнения в 2005 и 2007 годах. Предпосылками развития государственной службы стали несовершенство законодательной базы, регулирующей государственную службу, а также неопределенность статуса госслужащих. К числу нововведений относятся:

внедрение института ротации политических государственных служащих с целью повышения эффективности кадровой политики и предупреждения коррупции;

предоставление права занятия административной государственной должности на внеконкурсной основе для судей, прекративших свои полномочия;

установление запрета для государственных служащих, имеющих не снятое дисциплинарное взыскание за коррупционное правонарушение, занимать административные государственные должности в порядке перевода;

введение дополнительного основания прекращения административной государственной службы: вступление в силу обвинительного приговора суда;

установление запрета для лиц, совершивших коррупционные преступления, поступать на государственную службу.

Четвертый этап (2009−2010 гг.). В рассматриваемый период в нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу, внесены изменения четыре раза. Предпосылкой совершенствования нормативных правовых актов явилась необходимость проведения антикоррупционных мероприятий. Обобщенный анализ изменений в Закон Республики Казахстан «О государственной службе», представленный в Приложении А, показал, что, во-первых, введено понятие «конфликт интересов». Объективная необходимость введения такого понятия была связана с тем, что на государственной службе часто возникают ситуации, при которых имеет место противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и надлежащим исполнением им своих должностных полномочий (или законными интересами физических и юридических лиц, государства), способное привести к причинению вреда этим законным интересам. При конфликте интересов государственный служащий должен принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Для этого он обязан в письменной форме уведомить руководство о возникшем конфликте или о возможности его возникновения. К мерам, которые способствуют предотвращению и урегулированию конфликта интересов, отнесены:

исполнение должностных обязанностей государственного служащего другим лицом; изменение должностных обязанностей;

перевод государственного служащего с его согласия на другую должность.

Кесте 4 - Критерии методики оценки по критерию управление персоналом

Отбор на административную государственную службу корпуса «А» осуществляется по следующей схеме:

1) объявление о наборе в кадровый резерв административной государственной службы корпуса «А»;

2) подача документов претендентами;

3) рассмотрение документов претендентов на соответствие квалифицированным требованиям к должностям административной государственной службы корпуса «А» и требованиям Закона Республики Казахстан «О государственной службе»;

4) экзамены;

5) собеседование с претендентами, которые успешно сдали экзамены, кадровыми комиссиями областей столицы, города республиканского значения (для кандидатов, занимающих государственные должности в территориальных подразделениях центральных государственных органов) и Национальной комиссией по кадровой политике при Президенте Республики Казахстан;

6) зачисление в кадровый резерв административной государственной службы корпуса «А»;

7) назначение.

Отбор на административную государственную службу корпуса «Б» осуществляется по следующей схеме:

1) экзамены;

2) выдача сертификата о зачислении в кадровый резерв административной государственной службы корпуса «Б»;

3) объявление о конкурсе на свободные вакансии;

4) рассмотрение документов претендентов, имеющих сертификат;

5) собеседование;

6) назначение.

Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Подобие первых государственных служб были знакомы древним египтянам и грекам, которые имели специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными - вместо указания имен на них, они специально шифровались цифрами.

Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале восемнадцатого века. На протяжении нескольких столетий развивалась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии (системы заслуг). Важно отметить, что принадлежность страны к определенной правовой семье играет важную роль в аспекте юридической организации государственной службы.

Трудовое право призвано регулировать отношения по применению наемного труда, основанного на трудовых договорах предусмотренных трудовым законодательством. Специфика данной отрасли права и законодательства, отпочковавшихся в свое время от гражданского права, состоит в социально-правовой защите ее субъектов, в определении границ допустимого использования работодателем рабочей силы для выработки определенного количества труда за его вознаграждение. Рабочая сила неразрывно связана с работником, поэтому к ней не может быть такого же отношения, как к бездушным, используемым на основе гражданско-правовых норм, вещам: технике, оборудованию и т. д.

Отношения трудового найма находятся в сфере действия трудового законодательства независимо от того, к каким формам собственности относятся средства производства с условием соблюдения важного правила: работодатель заключает с работником трудовой договор предусмотренной трудовым законодательством.

Трудовые отношения государственных служащих в настоящее время регулируются Законом Республики Казахстан, "О государственной службе" который вступил в силу с 1 января 2000г.

Е.Н. Нургалиева отмечает, что труд государственных служащих является особой формой наемного труда, посредством которого государство выполняет свои функции в обществе. Правовое положение государственного служащего характеризуется тем, что, с одной стороны, он, не являясь работающим собственником, по отношению к имуществу предприятия находится на положении наемного работника, с другой же - участвует в управлении предприятием постольку, поскольку является представителем государства и осуществляет государственные функции.

От того, как функционирует государственный аппарат, во многом зависит гармония во взаимоотношениях между личностью и государством. Дело в том, что о государстве в целом обычно судят, как правило, по делам конкретных государственных служащих, с которыми граждане сталкиваются в повседневной жизни.

Государство должны олицетворять достойные представители государственной службы: компетентные, честные, уважающие и исполняющие закон служащие, способные откликнуться на нужды людей. Любые демократические преобразования обречены на неудачу, если не будет создан компетентный, профессиональный аппарат государственной власти. В этой связи важной задачей является правильный подбор и расстановка кадрового состава государственного аппарата.

В бывшем Советском Союзе государственная служба была практически вне сферы правового регулирования, если не считать действовавших многочисленных дисциплинарных уставов, рассчитанных, главным образом, на “нижние чины”. До 90-х годов в бывшем СССР - чуть ли не единственной среди крупных стран мира - не было закона о государственной службе, за исключением постановления ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 года “Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик”, ведомственных уставов и положений о дисциплине работников, в которых закреплялись специфические правила внутреннего трудового распорядка, действующих на предприятиях, в организациях, учреждениях.

Несмотря на наличие обширной литературы, посвященной институту государственной службы, некоторая часть работ была издана в советское время, и она, естественно, не могла предусмотреть и отразить многие насущные трудо - правовые проблемы государственной службы, возникшие в период становления суверенных государств в условиях формирования рыночной экономики.

Государственная служба опосредуется правом. Согласно утверждению ученых-административистов, совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения, а также и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского и других отраслей права.

Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права. Ю.Н. Старилов, являясь активным проводником такого подхода к рассмотрению вопроса о значении права государственной службы в системе административного права, считает, что настало время для пересмотра места института государственной службы в традиционной отрасли права. Возникла необходимость кодификации весьма объемной части не только административного, но и других отраслей права, устанавливающих статус государственных служащих и регламентирующих основы взаимоотношений государства (его служащих) и граждан. Отсюда следует предложение о целесообразности выделения института государственной службы из системы Общей части административного права. “Это обусловлено, - отмечает ученый, - достигнутыми уже сегодня новым уровнем развития государственно-служебного законодательства”.

Думается, что данный вывод является недостаточно обоснованным, так как развитие института государственной службы должно изучаться комплексно, с использованием достижений других отраслей права, включая и трудовое право. Наличие законодательных актов о государственной службе побудило Ю.Н. Старилова поставить вопрос о формировании служебного права (права государственной службы) как отдельной отрасли права. Он утверждает, что в будущем нормы других отраслей будут исчезать из сферы регулирования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приниматься нормативные акты сугубо административно-правового характера.

С данной точкой зрения мы позволим себе не согласиться: если следовать ей, то в результате искусственного слияния норм различных отраслей законодательства (трудового, административного, гражданского и пр.) в законодательство служебного права можно лишится предмета, и (или) отдельных институтов в соответствующих самостоятельных отраслях права.

Административное право не может регулировать отношения, связанные с заключением трудового договора о приеме на работу государственного служащего, так как институт трудового договора в отличие от административного договора - сфера трудового права. Старилов Ю.Н. предлагает заменить нормы трудового права соответствующими по содержанию нормами чиновного права: для рабочих целесообразно совершенствовать трудовое законодательство, а для государственных служащих разрабатывать специальные нормы чиновного права. Он считает, что для этого уже существует определенный научно-теоретический задел, нормативная база. В настоящее время действует система законодательных и иных нормативных актах Российской Федерации, регулирующих важные государственно-служебные отношения. Предложения по становлению служебного права о необходимости разработки специального Кодекса о службе в государственном аппарате высказали И.Е. Рыбчинский, И.Б. Семериков. Так, например, В.И. Кривой предлагает включить в Трудовой кодекс бланкетную норму о том, что трудовые отношения по поводу службы в государственном аппарате регулируются специальным законом, а в части, не урегулированной им, - настоящим кодексом.

До недавнего времени в Республике Казахстан служебные, и трудовые отношения регламентировались специальным Указом Президента Республики Казахстан "О государственной службе", а отношения по применению труда государственных служащих, не урегулированные настоящим Указом, опосредовались нормами трудового законодательства Республики Казахстан (ст.6 Указа). Следовательно, нельзя согласиться с теми аргументами ученых, в которых идет речь об исключении из предмета трудового права трудовых отношений государственных служащих. Поэтому необоснованными представляются утверждения, что "трудовые отношения государственных служащих - это отношения личной зависимости", а степень несамостоятельности чиновника такова, что даже при наличии публично - правового трудового договора с ним этот договор будет ни чем иным, как соглашением о приеме - поступлении на государственную службу на условиях, заранее определенных в нормативном порядке.

В литературе по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе служащими государственных органов в целях выполнения задач и функций государства.

При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой, трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Алехиным А.П. государственная служба понимается в двух смыслах: в широком - сводится к работе служащих в государственных организациях, в органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.; в узком - это трудовая деятельность служащих в органах государства (служебного аппарата).

Отдельные ученые рассматривают институт государственной службы в нескольких аспектах:

1) социальном, то есть государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;

2) политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве;

3) социологическом - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов;

4) правовом - юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов.

С обретением Республикой Казахстан суверенитета возникла объективная необходимость в создании правового института государственной службы.

Конституция Республики Казахстан 1995 года заложила правовые основы государственной службы. В качестве одного из основополагающих конституционных прав выступает право граждан Республики на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в части 4 ст.33 Конституции и соответствует международному правилу о равных возможностях человека заниматься трудовой деятельностью в сфере государственной службы, изложенному в ст.21 Декларации прав человека. Конституционная норма выделила государственную службу как особый вид деятельности. В ст.1 Указа Президента Республики Казахстан “О государственной службе” содержалось определение института государственной службы: “государственная служба в Республики Казахстан есть профессиональная деятельность граждан в государственных органах и их аппаратах, осуществляемая на конституционной основе и направленная на осуществление государственного управления, реализацию иных задач и функций государства.” Данное определение института государственной службы характеризуют следующие признаки: во-первых, это профессиональная деятельность, во-вторых, - это деятельность именно в государственных органах и их аппаратах и, в-третьих, - это конституционная основа осуществления государственной службы.

В Законе Республики Казахстан “О государственной службе” приводится иная формулировка понятия государственной службы, как деятельности государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти”. По своей сути государственный аппарат и государственная служба, органически взаимосвязанные понятия. Результат деятельности любого государственного органа зависит не только от того, как он организован, но и от личного состава, т.е. от работающих в нем людей (служебного аппарата). Безусловно, деятельность органов государственного управления зависит от личного состава, правильного подбора и расстановки кадров. Поэтому в организационной работе органов управления в работе с кадрами следует уделять исключительно большое внимание.

«А» корпусы – Қазақстан Республикасының Президенті айқындайтын кадр резервіне іріктеудің, конкурстық іріктеудің, мемлекеттік қызметті өткеру мен оны тоқтатудың ерекше тәртібі, сондай-ақ арнайы біліктілік талаптары көзделген басқарушылық деңгейдегі мемлекеттік әкімшілік лауазымдар.

«Б» корпусы – «А» корпусына енгізілмеген мемлекеттік әкімшілік лауазымдар.

Мемлекеттiк әкiмшiлiк қызметшi – Қазақстан Республикасының заңдарында және Қазақстан Республикасы Президентінің актілерінде көзделген жағдайларды қоспағанда, өз қызметін тұрақты кәсіби негізде жүзеге асыратын мемлекеттiк қызметшi.

Мемлекеттiк саяси қызметшi – тағайындалуы (сайлануы), босатылуы және қызметi саяси-айқындаушы сипатта болатын және саяси мақсаттар мен мiндеттердi iске асыру үшiн жауапты болатын мемлекеттiк қызметшi.