Полномочия Президента РФ, его взаимоотношения с иными органами государственной власти

Перечень полномочий Президента РФ содержится в статьях 83 – 89 Конституции РФ. Президент РФ наделен большим количеством полномочий, которые касаются различных сфер государственного управления. Учитывая многочисленность и разнообразие президентских полномочий, в науке их принято классифицировать, делить на несколько групп.

Первая группа полномочий Президента РФ – это формирование или участие в формировании иных государственных органов.

По согласованию с Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства РФ, а после трехкратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент единолично назначает Председателя Правительства, распуская при этом Государственную Думу.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения членов Конституционного и Верховного судов, а также кандидатуры для назначения и освобождения Генерального прокурора РФ. Причем Совет Федерации не вправе рассматривать другие кандидатуры, не согласованные и не одобренные Президентом.

По предложению Председателя Правительства Президент утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти и назначает заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, руководителей федеральных ведомств, руководство деятельностью которых он осуществляет.

Президент назначает всех федеральных судей, пятерых членов Центральной избирательной комиссии, формирует Совет Безопасности, Администрацию Президента, Государственный Совет, принимает активное участие в формировании Общественной палаты, после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями Федерального Собрания назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах.

С 2014 года Президент РФ наделен правом назначения членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, число которых может составлять до 10% численности этой палаты.

Вторая группа полномочий Президента РФ – это полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием: Президент РФ назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией; вносит законопроекты в Думу, а также предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации; участвует (через своих представителей) во всех стадиях законодательного процесса, подписывает и обнародует федеральные законы, имеет право отлагательного вето; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики; сообщает Государственной Думе и Совету Федерации о введении военного и чрезвычайного положения и использовании вооруженных сил за пределами страны, а Совет Федерации утверждает эти указы. Члены Совета Федерации и Государственной Думы присутствуют при принесении присяги Президентом.

Третья группа полномочий Президента РФ – это полномочия в сфере деятельности органов исполнительной власти: Президенту принадлежит решающая роль в формировании Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (назначение Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, а также руководителей подведомственных Президенту федеральных органов и их заместителей); Президент утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти; принимает решение об отставке Правительства РФ в целом или отдельных его членов; принимает отставку Правительства; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; может отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента.

Четвертая группа полномочий Президента РФ реализуется им в отношениях с органами государственной субъектов РФ. Президент РФ вправе отрешать от должности высших должностных лиц субъектов РФ в связи с утратой доверия и по другим основаниям, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции РФ и федеральным законам; может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; временно назначать и приостанавливать деятельность высших должностных лиц субъектов РФ; отстранять их от должности по представлению Генерального прокурора РФ при возбуждении уголовного дела по обвинению в совершении тяжкого преступления либо по решению суда в случае издания высшим должностным лицом нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству.

Пятая группа полномочий Президента РФ – это полномочия в сфере правосудия. Все высшие федеральные суды формируются по предложениям Президента РФ, а все судьи федеральных судов в субъектах РФ, в городах и районах, все военные судьи, а также все другие судьи федеральных судов назначаются Президентом РФ. Президент РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом для разрешения дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, законов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов и между субъектами, не вступивших в силу международных договоров, о толковании Конституции РФ. Президент РФ осуществляет помилование.

Шестая группа полномочий – это полномочия Президента РФ в области военной безопасности: Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; формирует и возглавляет Совет Безопасности; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ и других военизированных структур, присваивает высшие воинские и высшие специальные звания; утверждает концепцию национальной безопасности, утверждает военную, морскую и другие доктрины; утверждает план гражданской обороны; утверждает планы дислокации войск; санкционирует проведение ядерных испытаний; объявляет состояние войны, общую или частичную мобилизацию; вводит на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее частях военное и чрезвычайное положение; руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны и безопасности.

Седьмая группа – полномочия Президента РФ в сфере внешней политики: Президент РФ определяет основные направления внешней политики государства; осуществляет руководство внешней политикой; представляет Российскую Федерацию в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает международные договоры; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах.

Восьмая группа полномочий Президента РФ – это решение вопросов, связанных с правовым статусом граждан. Сюда относится принятие решений о приеме в гражданство РФ в общем порядке, разрешение на выход их гражданства РФ, награждение государственными наградами и помилование.

Важно отметить, что Конституция РФ не содержит полного и исчерпывающего перечня полномочий Президента РФ. Многие полномочия Президента РФ предусмотрены не Конституцией РФ, а федеральными законами. Например, дополнительные полномочия Президента РФ предусмотрены федеральными законами «О безопасности», «О противодействии экстремистской деятельности», «О противодействии терроризму», «Об обороне», «О гражданской обороне» и др. Возможны ситуации, когда полномочия Президента РФ устанавливаются его же указами[108].

В науке конституционного права существует концепция т.н. «скрытых» полномочий Президента РФ, которая во многом опирается на Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П: «Конституция РФ определяет, что Президент РФ действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ»[109].

Иными словами, Конституционный Суд РФ признал за Президентом РФ право осуществлять иные полномочия, прямо не закрепленные за ним Конституцией РФ, если это не противоречит Конституции РФ и законам.

Президент РФ издает собственные указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы и распоряжения Президента РФ можно считать подзаконными актами в тех случаях, когда они издаются «на основании и во исполнение» федеральных законов. Например, многие указы Президента РФ конкретизируют положения законодательства о государственной службе и в этом смысле носят подзаконный характер. В то же время, многие указы Президента РФ издаются по вопросам, не урегулированным федеральными законами, и фактически обладают той же юридической силой, что и закон[110]. После принятия закона по этому вопросу указ должен быть отменен или приведен в соответствие с законом.

Все акты Президента подлежат обязательному опубликованию, кроме актов, содержащих государственную тайну. Начало их действия – через семь дней после опубликования в официальной печати. В самом акте может быть может быть установлено, что он вступает в силу с конкретной даты, со дня опубликования или подписания. Кроме того, Президент как Верховный Главнокомандующий издает директивы и приказы, обязательные для исполнения в Вооруженных Силах РФ.

Большой объем полномочий Президента РФ не может быть реализован им единолично. Для содействия Президенту в осуществлении его полномочий образован специальный государственный орган – Администрация Президента. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»[111].

Указом определены цели деятельности Администрации:

- обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства;

- осуществление контроля за исполнением решений Президента РФ;

- подготовка предложений Президенту о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

- содействие Президенту в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства;

- разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации, обеспечения реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политикой;

- содействие Президенту в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

- содействие Президенту в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и т.д.

В состав Администрации Президента входят:

- руководитель Администрации, его заместители;

- помощники Президента

- руководитель протокола;

- полномочные представители Президента в федеральных округах;

- полномочные представители Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде;

- Уполномоченный при Президенте по правам ребенка;

- советники Президента, референты, иные должностные лица.

Таким образом, Администрация Президента представляет собой довольно сложную систему, призванную обеспечить реализацию им своих полномочий. Основу штата Администрации составляют государственные гражданские служащие, которые ведут аналитическую, организационную работу, осуществляют делопроизводство. Однако Администрация Президента не является органом власти, поскольку не наделена самостоятельными властными полномочиями. Такими полномочиями наделен Президент как глава государства.

Важную роль в обеспечении реализации Президентом РФ своих функций играют его полномочные представители в федеральных округах. Их правовой статус определен Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»[112]. В соответствии с этим указом, основными задачами полномочного представителя являются:

– организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

– организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

– обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

– представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ.

Российская Федерация разделена на 9 федеральных округов, в каждом из которых назначен полномочный представитель Президента РФ.