Государственное и муниципальное управление как предмет правового регулирования

Как известно, система права предполагает деление на отрасли. Каждая отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих схожие общественные отношения.

Особенность правового регулирования государственного и муниципального управления состоит в том, что государство само регламентирует статус и порядок деятельности своих органов, происходит своего рода «саморегулирование» внутри системы государственного и муниципального управления.

В соответствии с принципом правового государства, деятельность государства должна подчиняться праву. Государство создает нормы права, но и само подчиняется им. Правовая регламентация государственного управления делает деятельность государства более понятной и предсказуемой для граждан, делает более ясными «правила игры». Однако проблема состоит в том, что правовое регулирование в области государственного управление в значительной мере ориентировано на интересы государственного аппарата.

В правовом регулировании государственного и муниципального управления задействованы многие отрасли права. Прежде всего, это отрасли публичного права, ориентированные на закрепление и защиту публичных интересов (конституционное, административное, финансовое, уголовное право). При более внимательном изучении этого вопроса оказывается, что отрасли частного права (гражданское, семейное, трудовое, жилищное право), на первый взгляд далекие от регулирования государственно-правовых отношений, тем не менее, тоже определенным образом оказывают на них влияние.

В правовом регулировании государственного и муниципального управления участвуют и так называемые комплексные отрасли − вторичные правовые образования, содержащие нормы нескольких основных отраслей (муниципальное, экологическое, земельное, образовательное, медицинское, военное, аграрное право).

В определенном смысле можно утверждать, что вопросы государственного и муниципального управления так или иначе охватываются всеми отраслями права. Невозможно назвать отрасль права, вообще не связанную с деятельностью государства. Это объясняется тем, что государственное управление так или иначе охватывает все сферы общественной жизни. Различие лишь в том, что в одних сферах государственное управление явно выражено и осуществляется в жестких административных формах, а в других реализуется через косвенное регулирование.

Рассмотрим более подробно значение различных отраслей права в системе государственного и муниципального управления.

Конституционное право является ведущей отраслью права России. Оно регулирует такие фундаментальные вопросы, как:

- базовые ценности и цели развития государства и общества;

- общие принципы организации и функционирования государства, принципы взаимоотношения государства с гражданским обществом и личностью;

- построение системы органов государственной власти и местного самоуправления (органов публичной власти);

- основные права и свободы человека и гражданина, роль государства в их обеспечении и защите, а также основные обязанности граждан;

- принципы территориальной организации государства, правовой статус составных частей государства и административно-территориальных единиц;

- правовой статус политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, форм их участия в деятельности государства.

Особое положение конституционного права в правовой системе страны обусловлено тем, что им определяется порядок формирования и применения норм всех остальных отраслей права. Конституционное право определяет виды нормативных правовых актов, порядок их издания, их юридическую силу, определяет компетенцию органов государства по изданию таких актов.

Конституционное право регулирует практически все сферы общественной жизни, однако уровень регламентации разных сфер различен. В наибольшей степени конституционное право направлено на регулирование политических отношений (отношений власти), в меньшей степени – на экономические, социальные и культурные отношения.

Основная задача конституционного права в современном государстве – это поиск и закрепление баланса публичных и частных интересов.

Предмет регулирования конституционного права охватывает многие вопросы государственного управления. Конституционное право устанавливает правовой статус высших органов государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ), основные принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом предмет регулирования конституционного права шире, чем регулирование вопросов государственного управления.

Административное право в наибольшей степени ориентировано на правовое регулирование общественных отношений в системе государственного управления, нередко его называют «управленческим правом». При этом в науке административного права принято понимание государственного управления в узком смысле – как деятельности органов исполнительной власти. Такой подход связан с необходимостью разграничения предметов регулирования между конституционным и административным правом.

Деятельность законодательных органов государственной власти административным правом практически не затрагивается (административное право регулирует лишь управленческие отношения в аппарате законодательных органов).

Деятельность судебной власти административным правом регулируется лишь применительно к административному судопроизводству и рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях.

Административное право регулирует такие вопросы, как:

- система и структура органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне;

- права и обязанности граждан и организаций в отношениях с органами исполнительной власти;

- государственная служба, правовой статус государственных служащих;

- формы и методы управленческой деятельности органов исполнительной власти;

- предоставление государственных услуг;

- административная ответственность;

- административный процесс и административное судопроизводство;

- обеспечение законности в государственном управлении;

- особенности государственного управления в отдельных сферах (экономика, социально-культурная сфера, оборона и охрана правопорядка и т.д.).

Административное право во многом производно от конституционного, его называют конкретизированным конституционным правом. Многие нормы Конституции Российской Федерации реализуются через административно-правовые отношения. Например, реализация большинства конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется посредством административно-правовых механизмов. Административное право создает гарантии исполнения гражданами своих конституционных обязанностей (за их неисполнение предусмотрена административная ответственность), а также способы защиты прав и свобод граждан (через обращения в вышестоящие органы или в суд в порядке административного судопроизводства).

В некоторых вопросах административное право прямо пересекается с конституционным. Так, правовой статус Правительства РФ, вопросы гражданства, правовое положение иностранных граждан, общественных и религиозных объединений регламентируются и конституционно-правовыми, и административно-правовыми нормами. Это нередко приводит к дублированию материала в учебной и научной литературе.

Административное право регулирует не только процесс государственного управления (не только само управленческое воздействие), но и непосредственно воздействует на деятельность граждан и организаций. Например, Правила дорожного движения, являясь источником административного права, адресованы не столько органам государственного управления, сколько самим участникам дорожного движения.

Муниципальное право – это относительно молодая комплексная отрасль права, регламентирующая общественные отношения в сфере местного самоуправления. Становление и развитие муниципального права началось в 1990 году с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», впервые официально закрепившего понятие «местное самоуправление». Мощный импульс развития муниципальное право получило с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей, что органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий и не входят в систему органов государственной власти.

Особый (негосударственный) статус органов местного самоуправления предполагает, что правовое регулирование деятельности этих органов не может осуществляться только в рамках административного права, законодательство о местном самоуправлении должно быть обособлено в отдельную отрасль. Такой отраслью и стало муниципальное право.

Обычно муниципальное право называют комплексной отраслью, подчеркивая, что оно складывается из норм других отраслей права – конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, экологического и т.д. Однако это не означает, что муниципальное право представляет собой конгломерат разрозненных положений из разных отраслей права. Муниципальное право имеет свой предмет регулирования, свою систему и источники.

В предмет регулирования муниципального права входят такие источники, как:

- понятие, принципы и функции местного самоуправления;

- территориальная организация местного самоуправления;

- вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению;

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

- правовой статус, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления;

- муниципальная служба;

- муниципальные правовые акты;

- экономическая основа местного самоуправления;

- контроль и надзор в системе местного самоуправления;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;

- гарантии местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах деятельности.

На протяжении всей своей истории муниципальное право динамично менялось и развивалось. Несколько раз полностью менялись федеральные законы о местном самоуправлении (1990, 1991, 1995, 2003 гг.). В действующее муниципальное законодательство вносятся все новые и новые поправки, меняется соотношение федеральных и региональных законов в сфере местного самоуправления. Можно утверждать, что реформы местного самоуправления осуществлялись даже более интенсивно, чем реформы государственного управления.

Таким образом, конституционное, административное и муниципальное право - это те отрасли российского права, которые в наибольшей степени задействованы в правовом обеспечении государственного и муниципального управления.