Принципы правового регулирования государственного и муниципального управления

Право в системе государственного и муниципального управления играет двоякую роль.

Во-первых, право является инструментом управления. Государственные и муниципальные органы не просто принимают управленческие решения, они облекают их в правовую форму – форму правовых актов. Именно правовая форма делает решения органов государственного и муниципального управления обязательными для исполнения и обеспечивает их действие мерами юридической ответственности.

Во-вторых, в правовом государстве управление осуществляется на основе права. Право выступает ограничителем форм и методов государственного и муниципального управления и тем самым защищает общество, граждан от возможного произвола чиновников. Право закрепляет базовые принципы и ценностные ориентиры, на которые должны ориентироваться управленческие структуры. Право также регламентирует процедуры выработки и принятия решений в сфере государственного и муниципального управления. Право устанавливает меры ответственности не только для «подчиненных» субъектов – граждан и организаций, но и для должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей.

Поэтому управление и право – это достаточно близкие и взаимосвязанные категории. Право регламентирует порядок государственного и муниципального управления, а управление осуществляется посредством правовых форм и методов.

В этой связи достаточно важно рассмотреть вопрос о принципах правового регулирования государственного и муниципального управления[32]. Принципы – это основные руководящие начала, идеи, которыми следует руководствоваться. Понимание принципов правового регулирования государственного и муниципального управления важно для того, чтобы это регулирование формировалось осмысленно и целенаправленно, а не спонтанно и хаотично.

В настоящее время принципы правового регулирования государственного и муниципального управления нигде нормативно не закреплены. Поэтому сформулировать их можно только доктринально (теоретически). Некоторые принципы выводятся путем толкования норм Конституции РФ, другие содержаться в отдельных законах, третьи сформулированы лишь в научных исследования.

Не претендуя на полноту и исчерпывающий характер перечня, попробуем сформулировать примерный набор принципов, на которые должно ориентироваться правовое регулирование государственного и муниципального управления.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов напрямую закреплен в статье 15 Конституции РФ: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Значение данного принципа в том, что он обеспечивает содержательное единство правового регулирования на всей территории страны. В содержательном плане все правовые нормы должны соответствовать Конституции РФ, «духу и букве».

В условиях федеративного государства данный принцип призван обеспечить единство правового пространства – Конституция РФ и федеральные законы действуют на всей территории страны, во всех субъектах федерации и муниципальных образованиях и не нуждаются в каком-либо подтверждении, санкционировании, одобрении органами регионального и местного управления.

Принцип федерализма также прямо закреплен в Конституции РФ (статьи 1 и 5, глава 3). Этот принцип выражается в разграничении предметов ведения между российской Федерацией и ее субъектами, а значит, и в разграничении управленческих полномочий, и в разграничении полномочий по правовому регулированию различных вопросов.

В статье 71 Конституции РФ закреплен перечень федеральных предметов ведения. Это общественные отношения, которые регламентируются исключительно федеральными нормативными правовыми актами (оборона, безопасность, внешняя политика, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина и т.д.).

В статье 72 Конституции РФ закреплены предметы совместного ведения. Это сферы общественных отношений, управление которыми осуществляется и на федеральном, и на региональном уровне (защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, наука, культура, образование, охрана здоровья, экология и т.д.). По предметам совместного ведения субъекты РФ вправе принимать свои законы, но только в рамках тех законодательных полномочий, которые предоставлены им федеральными законами. В содержательном плане законы субъектов РФ по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам, но также не должны и дублировать их.

Современная модель федеративных отношений в России характеризуется определенной асимметрией в законодательной сфере. Федеральным законодательством регулируются не только вопросы, находящиеся в соответствии с Конституцией РФ в исключительном федеральном ведении, но во все возрастающей степени вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В этих условиях предметное поле для деятельности регионального законодателя последовательно сокращается, снижается возможность для комплексного законодательного регулирования общественных отношений на уровне региона. По мере того, как федеральные законы по предметам совместного ведения становятся все более подробными, законы субъектов федерации приобретают фрагментарный характер, устанавливают лишь некоторые особенности правового регулирования в соответствующих сферах общественных отношений.

Указанная тенденция развития федеративных отношений в России не может быть оценена однозначно. С одной стороны, доминирующее положение федерального законодательства обеспечивает единство социально-экономической политики государства, единый стандарт прав и свобод человека и гражданина и единый набор публичных услуг. С другой стороны, снижается возможность учета региональных особенностей в законодательном регулировании экономической, социальной и культурной сфер общественной жизни.

Реализуя свои функции – законодательную, представительную и контрольную, региональные парламенты должны находиться в строго определенных рамках тех полномочий, которые определены Конституцией РФ и федеральным законодательством. Это нередко идет в разрез с необходимостью реализации ожиданий, возлагаемых избирателями на законодательные органы регионов.

Принцип федерализма следует понимать не поверхностно (просто как разграничение предметов ведения), а более глубоко, с учетом самой сущности федеративного государства как государства-союза.

Принцип иерархичности правовых актов выводится путем обобщения многих норм Конституции РФ, законов и других нормативных правовых актов. Суть этого принципа в том, что нормативные правовые акты имеют разную юридическую силу и образуют иерархическую систему, где нижестоящие акты не должны противоречить вышестоящим.

В частности, федеральные нормативные правовые акты в порядке убывания юридической силы располагаются в таком порядке:

- Конституция РФ;

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы (в том числе кодексы);

- указы Президента РФ;

- постановления Правительства РФ;

- ведомственные нормативные правовые акты.

На уровне субъектов РФ данная система выглядит следующим образом:

- Устав (конституция) субъекта РФ;

- законы субъекта РФ;

- нормативные правовые акты высшего должностного лица (главы, губернатора);

- нормативные правовые акты высшего исполнительного органа (правительства, администрации);

- ведомственные нормативные правовые акты.

На уровне муниципальных образований система нормативных правовых актов включает в себя:

- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Проблема соблюдения принципа иерархичности нормативных правовых актов особую остроту имеет именно на муниципальном уровне, поскольку это самый нижний уровень правового регулирования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить всему массиву вышестоящих актов – региональных и федеральных. Для того, чтобы издавать муниципальные правовые акты, ни в чем не противоречащие вышестоящим актам, необходимо наличие в штате органов местного самоуправления высококвалифицированных юристов, свободно ориентирующихся во всем массиве законодательства.

Принцип системности представляет собой требование внутренней взаимосвязи и непротиворечивости нормативных правовых актов, регулирующих разные, но взаимосвязанные общественные отношения.

Например, законодательство о местном самоуправлении и о об образовании, на первый взгляд, регулирует совершенно разные вопросы и никак между собой не пересекается. Однако, при более внимательном рассмотрении, взаимосвязь между ними есть, поскольку органы местного самоуправления участвуют в управлении системой образования.

Аналогичным образом можно выявить глубокие системные взаимосвязи между законодательством в сфере экологии, инвестиций, борьбы с преступностью, культуры, промышленности, финансов и т.п. Именно поэтому разработка и принятие каждого нормативного правового акта в сфере государственного и муниципального управления должна осуществляться с учетом этих взаимосвязей, даже достаточно отдаленных.

Принцип научности представляет собой требование привлечения специальных знаний для прогнозирования последствий принятия того или иного нормативного акта в сфере государственного управления. Принятие управленческих решений может повлечь совсем не те последствия, на которые рассчитывают их разработчики. Примеров таких непродуманных государственных решений, к сожалению, достаточно много. Зачастую органы государственной власти и местного самоуправления принимают решения, не просчитав всех последствий, под влиянием неполной информации или, еще хуже, под влиянием лоббирования либо коррупционных мотивов.

Принцип научности в нормотворчестве означает прежде всего опору на объективные знания об объекте регулирования, а не на субъективные мнения и интересы. Реализация данного принципа предполагает проведение научных исследований, экспертиз, консультаций с независимыми специалистами при подготовке проектов нормативных актов. В настоящее время, к сожалению, участие научного сообщества в подготовке государственных решений минимально, нередко создается лишь видимость такого участия.

Кроме того, принцип научности предполагает апробацию принимаемых решений: прежде чем осуществлять те или иные реформы в масштабе всей страны, они должны быть апробированы в отдельных регионах. К сожалению, на практике органы государственного управления зачастую проводят реформы поспешно, без апробации и серьезного научного обоснования, ориентируясь на краткосрочную целесообразность и достижение быстрого эффекта.

Принцип антикоррупционной направленности является важным условием эффективности правового регулирования государственного и муниципального управления. Федеральный закон «О противодействии коррупции»[33] от 25.12.2008 № 273-ФЗ определяет коррупцию как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Как известно, одним из факторов распространения коррупции в системе государственного и муниципального управления является несовершенство нормативных правовых актов, наличие в них «лазеек» для коррупционных схем – так называемых коррупциогенных факторов.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[34] определяет коррупциогенные факторы как «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции». В частности, коррупциогенными факторами можно считать положения нормативных актов, в которых используются формулировки «должностное лицо вправе…», «орган может…», «…и иные документы» и т.п.

В соответствии с упомянутым выше законом антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

- Прокуратурой РФ;

- Министерством юстиции РФ;

- иными органами, организациями, их должностными лицами.

Непосредственно методика проведения антикоррупционной экспертизы установлена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[35].

Принцип правовой определенности означает, что нормы права должны быть понятными, иметь однозначное толкование, а их несоблюдение должно влечь четко определенные последствия. Иными словами, граждане должны ясно понимать правовые последствия своего поведения и строить свое поведение в соответствии с нормами права, действие закона должно быть предсказуемым.

Значение принципа правовой определенности неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, поскольку нарушение этого принципа создает возможности существенного нарушения прав и свобод человека и гражданина, дезориентирует граждан, заставляет их бояться наказания даже за правомерные действия[36].

Нарушение принципа правовой определенности в сфере государственного и муниципального управления встречается достаточно часто и выявляется обычно в случае обжалования таких нормативных актов в различных судебных инстанциях. Как правило, причины нарушения данного принципа связаны с использованием некорректных формулировок (размытых, двусмысленных), а также с несогласованностью различных нормативных правовых актов (например, несогласованность между актом, устанавливающим какую-либо обязанность и актом, предусматривающим ответственность за ее неисполнение).

Принцип гласности и учета общественного мнения означает, что нормативные акты, регламентирующие вопросы государственного и муниципального управления, должны проходить общественное обсуждение еще на стадии проекта, а принятые нормативные правовые акты должны быть надлежащим образом опубликованы.

Институт общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов в нашей стране находится на стадии становления. Например, возможность вынесения проектов законов на общественное обсуждение предусмотрена Указом Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»[37]. Некоторые федеральные законы проходили такое обсуждение на стадии проектов (законы «О полиции» и «Об образовании в РФ»).

Постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»[38] предусмотрена обязанность федеральных органов исполнительной власти размещать на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет проекты своих нормативных правовых актов для информирования общественности и обсуждения этих проектов.

Особым случаем обсуждения проектов ведомственных нормативных правовых актов является оценка их регулирующего воздействия. Эта процедура регламентирована Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[39].

Целью оценки регулирующего воздействия проектов актов, проектов поправок и проектов решений являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления постепенно внедряются различные процедуры выявления и учета общественного мнения по проектам нормативных правовых актов – публичные слушания, интернет-обсуждения и интернет-голосования, социологические опросы и т.п.

Значение механизмов публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов состоит в следующем:

1) происходит информирование общества о разрабатываемых проектах нормативных актов, что облегчает в дальнейшем их введение в действие и исполнение;

2) в обсуждаемые проекты могут быть внесены важные изменения с учетом интересов граждан, организаций;

3) процесс публичного обсуждения проектов снижает коррупционные риски при принятии важных государственных решений;

4) обществу становятся понятны мотивы принятия решений, создается ощущение причастности граждан к выработке государственной политики, что способствует росту правовой культуры.

Что касается опубликования уже принятых нормативных правовых актов, требования к его порядку установлены, в частности, Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[40], а также Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[41].

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Акты Президента РФ и Правительства РФ официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации».

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления подлежат официальному опубликованию в определяемых ими печатных изданиях и на соответствующих сайтах в сети Интернет.

Контрольные вопросы и задания

1. Изучите представленные в данном пособии и другой литературе определения государственного управления. Какое вам представляется наиболее точным и почему?

2. Как вы понимаете соотношение понятий «государственная власть» и «государственное управление»?

3. Как вы понимаете соотношение понятий «государственное управление» и «муниципальное управление»?

4. Дайте определение публичного и частного права, дайте характеристику их роли в регулировании системы государственного управления.

5. Объясните роль и значение конституционного, административного и муниципального права в регулировании системы государственного и муниципального управления.

6. Перечислите нормативные правовые акты – основные правового реулирования системы государственного и муниципального управления.

7. Перечислите принципы правового регулирования государственного и муниципального управления, раскройте содержание каждого из них.

8. Выскажите свое мнение о целесообразности принятия Кодекса государственного управления.