Регулирование использования земель

Развитие землеустройства с целью эффективного использования земель предполагает осуществление территориального, экономического и административно-правового регулирования использования земель.

Территориальное регулирование земельных отношений включает в себя планирование использования земельных ресурсов и разработку специальных программ развития территории. При планировании использования земель проводится зонирование территории для решения различных задач управления и организация работ по ведению государственного земельного кадастра. В целом территориальные отношения включают разработку мероприятий, регламентирующих землепользование и обеспечивающих сбалансированное и экологически безопасное развитие территорий.

В систему экономического регулирования входят экономическая оценка земель, определение и дифференциация системы платежей и налогов на землю, финансирование и материально-техническое обеспечение программ и мероприятий.

В круг задач административно-правового регулирования входят разработка нормативно-правовой базы, земельный менеджмент и маркетинг как совокупность принципов, методов, форм и средств организации и эффективного управления землепользованием, земельный аудит и контроль за использованием земель, мониторинг процесса землепользования и управление им.

В системе планирования и проектирования территории выделяются четыре уровня: федеральный, областной, районный, муниципальный (табл. 11.1).

Управляемая территориальная иерархическая схема планирования и проектирования землепользования

Важнейшей задачей землепользования на федеральном (региональном) уровне является разработка стратегии по обеспечению экологической безопасности и сохранности земельно-ресурсного потенциала, а также создание регионального экологического каркаса, т.е. организации земель особо охраняемых территорий.

На более низких уровнях планирования и проектирования этот экологический каркас усложняется и развивается по принципу ветвящегося дерева.

В государственном учете земель весьма ограничены сведения о площади и состоянии охраняемых территорий: заказниках, охранных зонах рек, лесах соответствующих групп и назначения. Необходимо отобрать земли экологического каркаса с помощью различных тематических карт, аэро-космоснимков и соответствующих баз данных (геоботанических, лесоустроительных, ландшафтных и др.).

На областном уровне осуществляются структурные усовершенствования территории, то есть оптимизируется структура использования земель с точки зрения как хозяйственных потребностей, так и сохранения природы. Важнейшим на этом уровне представляется создание регионального экологического каркаса. Целесообразным также является среднесрочное перспективное планирование развития территории и использования земельных ресурсов и экологическое регулирование рынка земли.

На районном уровне планирования и проектирования производится эколого-хозяйственная организация территории, важнейшей задачей которой является распределение и перераспределение земель с целью улучшения качества природной среды и избежания возникновения экологических противоречий. Добиться этого можно путем совершенствования структуры землепользования на основе эколого-хозяйственного баланса территории. Этот подход требует баланса трех составляющих частей территории: природных комплексов, экотонов (переходных участков) и земель, вовлеченных в хозяйственный оборот, причем, в такой пропорции, чтобы складывающийся уровень антропогенной нагрузки не превышал экологическую емкость агроландшафтов.

На муниципальном уровне (сельский округ) организуются в первую очередь угодья хозяйства (коллективного, частного и т.п.) и цели здесь преследуются прежде всего хозяйственные, то есть получение максимальной продукции при минимуме затрат, экологические ограничения хозяйственной деятельности устанавливаются вышестоящими органами управления (федеральными и местными).

Система «селение — прилегающая территория», где достигнут эколого-хозяйственный баланс, являются экологическими структурами устойчивого развития. Такие структуры имеют либо единый технологический цикл (агросистемы, лесопромышленные или горнопромышленные системы), либо связаны природоохранным процессом (национальный парк, заповедник) или информационным потоком (технополис). Налаживание технологических цепочек и информационных каналов, а также создание устойчивых пропорций экологических структур должно распространяться на соседние территориальные структуры. Таким образом происходит объединение и интеграция локальных структур в единое эколого-хозяйственное «поле» района, области, региона, страны.

11.3. Муниципальное землепользование и землеустройство.

Очевидно, центр тяжести в организации землеустройства, его содержании и финансировании должен переместиться на региональный и муниципальный уровень, с тем чтобы приблизить его к интересам и особенностям местного социума. Соответственно процедура землеустройства должна предваряться разработкой социального заказа на организацию территорий в форме задания на проектирование и регулироваться местным законодательным органом.

Местное землеустройство, в отличие от государственного, имеет своей функцией подготовку управленческих решений по организации территории органам местного самоуправления. Оно рассматривается как механизм управления процессом землепользования в местном образовании, без которого невозможно рациональное использование территориальных ресурсов. Все стадии землеустроительного комплекса имеют четкую направленность, они последовательны и взаимоувязаны.

С позиций местного социума муниципальное землеустройство (56), включает следующие позиции:

- формирование исходной информации для оценки сложившегося эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории;

- анализ сложившегося состояния земель по экологическим, экономическим, социальным и другим критериям;

- разработку вариантов рациональной организации территории муниципального района;

- ведение базы данных о землях муниципального района в муниципальной автоматизированной информационной системе - МАИС.

Технология муниципального землеустройства может быть представлена следующим образом:

1-ИН

3-А

4-ПР

6-К

 

где:

1-ИН – инвентаризация информации - сбор данных о территории муниципального образования;

2-МФ - составление моделей факта - моделей территории в различных аспектах;

3-А - анализ и оценка состояния территории по данным моделей факта;

4-ПР - проектирование и составление модели целепологания в параметрах модели факта;

5-ОФ - оформление результатов проекта в формах заказа;

6-К - установление порядка контроля за принятом проектом.

Кроме того, в функции местного землеустройства входят реализация принятого муниципальным органом проекта и контроль за параметрами организации территории, а также все текущие дела по связям с государственным землеустройством по земельно-кадастровой отчетности и т.п.

Представленный на схеме порядок выполнения технологических действий и методика их выполнения составляют методическое обеспечение землеустроительного проектирования.

Основное содержание института муниципального землеустройства заключается в следующем:

1) муниципальное землеустройство осуществляет землеустроительные работы на территории местного самоуправления, начиная с определения её границ, состава земель и оформления соответствующих земельно-учётных, регистрационных и других кадастровых документов;

2) муниципальную землеустроительную службу представляет специалист - землеустроитель; правовая регламентация его должности и статус определяются уставом местного образования;

3) землеустройство включает: ведение блока данных "Земли муниципального образования" в составе информационной службы местного образования; анализ состояния территории и ежегодную оценку по всем принятым параметрам при отчёте об использовании земель; разработку прогнозных и плановых направлений совершенствования состояния территории; реализацию управленческих решений по процессу землепользования;

4) муниципальное землеустройство осуществляется при методической и правовой поддержке объединения (ассоциации) землеустроителей местных образований.

Информационное обеспечение управления процессом землепользования осуществляется созданием и ведением местного земельного кадастра и локального (местного) мониторинга земель, объединяемых с регистрацией землевладельцев в блок данных «Земли местного образования (МО)» в муниципальной автоматизированной информационной системе («МАИС»).

Правовое обеспечение «МАИС» и блока «Земли муниципального образования» разрабатываеся на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Постановления Правительства РФ от 1993 года О мерах по дальнейшему развитию государственного земельного кадастра и локального мониторинга. По этим законодательным актам администрации местных образований вправе создавать собственную землеустроительную службу, действие которой регламентируются соответствующими положениями, составляемыми и принимаемыми законодательными органами власти.

Правовой институт местного землеустройства должен исходить из принципа: организация территории муниципального образования – это организация использования ее территориальных ресурсов – главного жизненного ресурса социума.

Муниципальная служба землеустройства устанавливает очередность проектирования и виды проектов. Разработка предложений по перспективному планированию землепользования местного образования должна представляться органам местного образования именно землеустроительной службой и только после разработки вариантов развития территории местные органы должны принимать соответствующие решения.

Важнейшим становится правовое обеспечение территориальной организации муниципальных образований. Особое значение здесь имеют правовые нормы, связанные с владением, использованием и распоряжением землёй. Они являются гарантией возможности населения реализовать законные права на использование земельных ресурсов.

В муниципальных образованиях земли сельскохозяйственного назначения рассматриваются как средство производства, обеспечивающее жизнедеятельность населения, то есть как неотторжимая, органически связанная с поселением часть территории. Принцип «нет земель вне границ местного образования» должен составлять суть территориальных основ местного самоуправления и закрепляться нормой, исключающей иное толкование, независимо от форм собственности и целевого назначения земель.

Кроме классификации земель внутри категории основного назначения по признаку принадлежности к той или иной форме собственности, земли должны разделяться по уровню их использования, поскольку и сейчас и ранее (до 1990 г.) часть земель выпадала из хозяйственного оборота. В настоящее время площадь неиспользуемых (невостребованных) земель составляет до 30% от общей площади земель, числящейся по официальным земельно-учетным документам. Такие угодья, а также неудобные для обработки земли должны четко отражаться в документах муниципальных образований и, конечно, иметь конкретные наименования. Их правовой режим необходимо зафиксировать в регистрационной части земельного кадастра, а до этого – в актах муниципального земельного права.

В связи с обострением экологической ситуации следует также выделить земли средостабилизационного и средозащитного назначения. Такое предложение может реализоваться в уставах отдельных местных образований.

Организация землепользования всего местного образования включает следующее:

- оценка эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории;

- эколого-хозяйственное зонирование территории с выделением экологического каркаса и зон с разной специализацией, уровнем антропогенной нагрузки и экологических ограничений ( в т.ч. консервации угодий);

- проектирование в выделенных зонах систем рационального землепользования и адаптивно-ландшафтных систем земледелия с разработкой правового режима земель и порядка пользования ими.

Работы по организации территории выполняются муниципальной землеустроительной службой или сторонними организациями в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Научно-методическое обеспечение проведения местного землеустройства должно осуществляться учреждениями РАСХН, РАН и ВИСХАГИ, аграрными и классическими университетов. Так как агроландшафтная система земледелия разрабатывается для каждого региона, то это предусматривает формирование сети зональных (региональных) центров по разработке методик АЛСЗ применительно к региональным и местным особенностям и потребностям.

 

Основное содержание и задачи проведения землеустройства на эколого-ландшафтной основе

Основное содержание землеустройства на эколого-ландшафтной основе заключается в установлении такой организации территории и её обоснования, которая обеспечивает создание и поддержание устойчивого социоэкологического равновесия.

При этом ландшафтный подход определяет общую конструкцию агроландшафта, его каркас, а агроэкологический его биологическое разнообразие. Увязка данных подходов при землеустройстве позволяет решить наряду с экологическими – технологические, технические, социально-экономические, правовые, организационно-хозяйственные и другие задачи.

Виды землеустроительной документации. Реализация мероприятий по научно обоснованному развитию землевладений и землепользований в увязке с комплексом природоохранных мер и адаптивно-ландшафтным подходом может быть осуществлена только на основе землеустроительной документации, прорабатываемой на различных уровнях: Российская Федерация – субъект Российской Федерации – муниципалитет – отдельный землевладелец.

В этой связи последовательность разработки землеустроительной документации определяется Федеральным законом «О землеустройстве» (№ 78-ФЗ от 08.06.2001г) и включает в себя:

– Генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации;

– схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земли;

– проекты территориального землеустройства;

– проекты внутрихозяйственного землеустройства;

– рабочие проекты, связанные с использованием и охраной земли.

В процессе разработки любого землеустроительного документа изучаются природные, экономические, экологические условия по ландшафтным единицам в целом (бассейнам больших и малых рек, ландшафтным округам, провинциям, районам, урочищам), независимо от того, совпадают их границы с административными границами объектов землеустройства или нет. Это связано с тем, что многие факторы, влияющие на принятие землеустроительных решений (атмосферные, гидрогеологические, гидрографические условия и т.д.), формируются или находится за пределами объектов землеустройства.

Генеральная схема и схемы землеустройства территориальных образований. Основой Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации является эколого-ландшафтное зонирование, которое имеет комплексный характер и самостоятельное значение. Оно направлено на изучение реально существующих экономических закономерностей территориальной организации регионов и их экологических особенностей. Главная его цель найти оптимальные соотношения между деятельностью человека и природной средой на рассматриваемой территории. Материалы Генеральной схемы служат для планирования размещения отраслей (промышленности, транспорта, сельского и лесного хозяйства и др.) в увязке с намечаемым использованием земли, для разработки федеральных и региональных программ развития землепользования, схем землеустройства более мелких территориальных образований.

Схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земли, разрабатываемые на основе Генеральной схемы, дифференцируют эколого-ландшафтное зонирование и обеспечивают принятие конкретных землеустроительных решений на уровне рассматриваемых территориальных образований.

Проекты территориального землеустройства. Основными задачами территориального землеустройства, проводимого на базе эколого-ландшафтного и агроэкологического подходов, являются:

– определение площади землевладения или землепользования на основе агроэкологической пригодности земель, объема производства продукции (товарной, кормовой), специализации растениеводства, продуктивности сельскохозяйственных угодий, ожидаемых затрат;

– агроэкологически оправданное размещение землевладений с учетом местоположения населенных пунктов, объектов социальной, производственной и природоохранной инфраструктуры;

– установление рациональной структуры угодий с выделением ценных земель, агроэкологически обоснованной трансформации, включая консервацию и восстановление деградированных участков;

– размещение природоохранных мероприятий и объектов в пределах крупных водосборов или нескольких сельскохозяйственных предприятий с определением регионов и ограничений хозяйственной деятельности для стабилизации природных и хозяйственных компонентов ландшафта;

– формирование землевладений и землепользований удобной конфигурации с агроэкологически устойчивыми внешними границами.

Начальным этапом организации ландшафта в проектах территориального землеустройства является его функциональное зонирование с учетом эколого-хозяйственного состояния территории и перспектив развития различных отраслей хозяйственного комплекса, т.е. перспективное распределение земельного фонда по категориям земель.

На втором этапе проводится анализ размещения границ землевладений и землепользований на предмет их совпадения с границами ландшафтного зонирования различного уровня. При землеустройстве принимается вариант, при котором границы предприятий совпадают с границами ландшафтных единиц. Это необходимо для того, чтобы в пределах одного хозяйства можно было бы запроектировать полный комплекс природоохранных мероприятий на всей территории выделенной ландшафтной единицы. В практике такие ситуации встречаются довольно редко, поэтому при территориальном землеустройстве возникает необходимость изменения границ землепользований и перераспределения земли между хозяйствами (рис. 11.2).

Рисунок 11.2.Изменение границ землепользования при