Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа

Б.Я. Гаврилов

Положения Закона N 87 в части перераспределения процессуальных полномочий по осуществлению процессуального контроля и надзора между прокурором и руководителем следственного органа за процессуальной деятельностью следователя со стороны ученых и практических работников вызвали неоднозначное восприятие: от исключительно негативных до, в целом, положительных.

Высказывая свою точку зрения на изложенную проблему, автор, имеющий более чем 30-летний стаж следственной работы, считает необходимым обратить внимание на ряд весьма принципиальных обстоятельств.

Первое - это причины принятия законодателем столь радикальных изменений. В их числе та, что среди как ученых, так и практических работников на протяжении последнего десятилетия неоднократно высказывалась точка зрения, что сочетание в лице прокурора одновременно функций процессуального контроля за деятельностью следователя и прокурорского надзора за законностью производства следователем расследования по уголовному делу является недопустимым, за что прокуратура подвергалась вполне обоснованной критике. В последние годы это несоответствие вынуждено было признавать и руководство Генеральной прокуратуры РФ. Предпринятая в 2006 г. Генеральным прокурором РФ попытка (с докладом Президенту РФ) разграничить данные функции за счет разделения полномочий по осуществлению процессуального руководства следствием и прокурорского надзора за законностью и обоснованностью действий следователя и принятых им решений путем возложения указанных функций на двух заместителей Генерального прокурора РФ потерпела фиаско на уровне проекта соответствующего приказа Генеральной прокуратуры РФ.

Следующая причина заключается в том, что прокурор, по сути, совмещал процессуальное руководство и надзор за предварительным следствием с другими многочисленными обязанностями, начиная с функции общего прокурорского надзора за состоянием законности практически во всех сферах государственной деятельности. Как следствие, роль прокурора в досудебном производстве сводилась, по сути, к его непосредственному участию лишь в одном следственном действии после возбуждения уголовного дела. При санкционировании ареста прокурор, как правило, допрашивал подозреваемого, обвиняемого, а по завершении расследования - утверждал обвинительное заключение.

В свою очередь, на заместителя прокурора города, района возлагались полномочия по процессуальному руководству и надзору за производством следствия и дознания в территориальных органах внутренних дел, в которых штатная численность следователей составляла более 45 тыс. следователей и почти 20 тыс. дознавателей. Ежегодно ими оканчивалось расследование по 1,2-1,3 млн. уголовных дел. В этих условиях следователи прокуратуры районного, городского звена оставались фактически "один на один" с уголовным делом. Начальники следственных управлений (отделов) в прокуратурах субъектов РФ, будучи в статусе заместителя прокурора республики (края, области, автономной области), осуществляли полномочия по процессуальному контролю и прокурорскому надзору не столько за деятельностью следователей прокуратуры, сколько за расследованием уголовных дел следователями и дознавателями органов внутренних дел и иных органов федеральных ведомств, а также за оперативно-розыскной деятельностью милиции и других правоохранительных органов.

Третья причина заключалась в различном, с точки зрения объективности, отношении прокурора к процессуальной деятельности следователей прокуратуры и следователей других правоохранительных органов. Наглядно это выражается в соотношении количества уголовных дел: возвращенных прокурором и судом для дополнительного расследования по УПК РСФСР (табл. 1); и возвращенных прокурором для дополнительного расследования следователям органов внутренних дел и следователям прокуратуры по УПК (табл. 2).

Таблица 1

Статистические данные по форме 1-Е *(588) за 1999-2001 гг. (по УПК РСФСР)

Таблица 2

Статистические данные по форме 1-E за 2006-2008 гг. (по УПК)

Приведенные статистические данные объективно свидетельствовали:

во-первых, о недостаточном уровне в 1999-2001 гг. процессуального контроля со стороны прокурора за качеством предварительного расследования уголовных дел следователями прокуратуры, которым ежегодно прокурорами возвращалось для дополнительного расследования не более 1,1-1,4% от количества направленных ими в суд уголовных дел, в то время как следователям органов внутренних дел прокуроры для дополнительного расследования возвращали 2,6-3,0% уголовных дел. В 2006 г. этот разрыв достиг более четырех раз (следователям ОВД возвращено 3,8% уголовных дел, следователям прокуратуры - 0,8%);

во-вторых, возвращая следователям прокуратуры для дополнительного расследования всего порядка 1,0% от направленных в суд уголовных дел, прокуроры, по сути, возложили контроль за качеством следствия на суды, которыми в указанный период ежегодно возвращалось следователям прокуратуры от 6,6 до 7,4% уголовных дел от числа направленных в суд или в шесть - семь раз больше, чем прокурорами. В то время как следователям ОВД суды для дополнительного расследования возвращали от 3,4 до 3,9% уголовных дел или примерно на том же уровне, что и возвращал прокурор.

Указанные выше статистические данные, констатирующие недостаточный уровень прокурорского надзора за качеством следствия в органах прокуратуры по сравнению со следствием в системе МВД России, подтверждаются сложившимися у автора на протяжении двух десятилетий контактами с федеральными судами различных уровней (от районного, городского до Верховного Суда РФ), судьи которых открыто высказывались о более низком качестве отдельных уголовных дел, расследованных следователями прокуратуры, по сравнению со следователями ОВД. Все это объективно не могло способствовать реализации прокурором функции процессуального контроля и надзора за деятельностью органов предварительного расследования того уровня, который сегодня требуется для обеспечения конституционных прав участников уголовного процесса в российском уголовном судопроизводстве и, соответственно, требований Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других документов в области соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина.

Недостаточный уровень процессуального контроля и надзора со стороны прокурора за качеством предварительного следствия в органах прокуратуры также наглядно виден в сравнении показателей законности и сроков предварительного следствия по делам следователей прокуратуры с данными следственной работы в ОВД (табл. 3).

Таблица 3