Лекция 8. Местное самоуправление в системе государственной власти

1. Местное самоуправление в структуре публичного управления.

2. Модели взаимоотношения государственной и муниципальной власти.

3. Система органов местного самоуправления в различных государствах, классификация органов местного самоуправления.

4. Классические модели систем местного самоуправления.

1. Местное самоуправление в структуре публичного управления.

Место муниципального самоуправления в структуре публичного управления, характер взаимоотношений с центральной администрацией, а также институциональная структура местного самоуправления в разных странах существенно различаются. Это обусловлено влиянием разных факторов: системой права, традициями, историей, культурой, размерами территории, формой государственного устройства и т.д.

Следует признать, что органы местного самоуправления обладают публичной правосубъектностью. Правда, на ее объем независимо влияет тип правовой системы. В континентальном праве местное самоуправление считается институтом административного права, а в англосаксонской системе — объектом регулирования конституционного права или самостоятельной правовой отрасли муниципального права. Однако и в том и в другом случае органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями; от имени населения приобретать права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде, иметь собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих. Конечно, властная природа органов местного самоуправления может повышаться или понижаться в зависимости от правовой системы, определяющей ее статус. Так, в государствах континентальной Европы, где всегда были сильны централистские тенденции, господствовавшие многие десятилетия, местное самоуправление развивалось сначала под руководством, а затем под жестким контролем со стороны центра. Поэтому в государствах континентальной правовой семьи организация и деятельность органов местного самоуправления, их связи между собой и с центральной администрацией определялись центральной властью. Напротив, в странах англосаксонской правовой семьи муниципалитеты обладают высокой степенью автономии и строят свои отношения с центром в качестве самостоятельных публично-правовых институтов.

На определение правового статуса местного самоуправления влияет также форма государственного устройства. Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливать собственную компетенцию — это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации. В унитарных государствах правовое положение местного самоуправления определяется центральными властями. Основы местного самоуправления закрепляются в конституциях. Даже постсоциалистические государства, ранее отказывавшиеся от принципов независимости местных органов, конституционно признали идею местного самоуправления. Лишь Конституция Румынии не применяет термина «местное самоуправление», заменив его «местной автономией».

Как правило, в каждой стране принимается специальное законодательство, посвященное организации местного самоуправления. Оно дополняется многочисленными договорами центральной администрации с местными властями, а порой также актами делегированного и регламентарного законодательства. В федеративных государствах определение статуса органов местного самоуправления нередко относится к исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в США данное положение было сформулировано еще в 1868 г. В некоторых федеративных государствах централистсткие начала весьма сильны, и федерация сама устанавливает основы организации и деятельности органов местного самоуправления. Например, в Конституции Австрии подробно регулируются структура органов местного управления и полномочия отдельных должностных лиц. Однако детальная регламентация управления на местах центральными властями все же более характерна для федеративных государств Латинской Америки и Азии.

2. Модели взаимоотношения государственной и муниципальной власти.

Природа муниципальной власти является предметом дискуссий в науке. Чаще всего в центре внимания оказывается проблема соотношения муниципальной власти с государственной, позволяющая выявить сущностные признаки первой и ее статус. Правда, единство мнений в данном вопросе отсутствует, что обусловлено различными интерпретациями соотношения двух видов публичной власти.

1. Органы местного самоуправления имеют негосударственный статус. Многие выдающиеся исследователи континентальной правовой семьи, подобно М. Ориу, поддерживают теорию свободной общины, которая была первоначально разработана французскими и бельгийскими учеными, а затем получила поддержку многих немецких и латиноамериканских исследователей. Эта теория провозглашает концепцию собственных естественных прав местного самоуправления, утверждающую, что органы общины имеют особый, негосударственный статус, а права общины в вопросах местного значения первичны по отношению к полномочиям государства, неприкосновенны и неотчуждаемы. Обосновывается существование естественных прав местного самоуправления тем, что община возникает раньше государства и уже потому должна иметь неотчуждаемые права. Кроме того, ее права обусловлены естественной общностью населения, проживающей на определенной территории. В каждом населенном пункте стоят проблемы обустройства территории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и предопределяют существование той морально-социальной общности населения, которая является подлинной первоосновой управления. Концепция естественных прав местного самоуправления получила законодательное закрепление во многих странах континентальной правовой семьи. Например, в Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозглашали: муниципалитеты — естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеющие широкие автономные права с учетом местных реалий. Однако эту теорию нигде не удалось последовательно провести в жизнь.

2. Органы местного самоуправления являются частью государства. Подобная интерпретация получила распространение в государственной теории самоуправления, основы которой были сформулированы немецкими учеными Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. В соответствии с этой концепцией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами - парламентом или главой государства. И только в таком случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. Государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следовательно, местные органы могут действовать лишь как инструмент центральной администрации. Государственная теория самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть раздробленность государства, объединить его звенья общими методами управления. Столь разные государства — феодальная Пруссия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального государства Соединенные Штаты Америки — по-своему реализовали на практике и в законодательстве эту теорию. Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в юридической науке многих западных стран в XIX — начале XX в.

3. Властная природа муниципальных органов возникает в случае делегации полномочий. В англосаксонских странах государственная теория самоуправления нашла широкую поддержку и была дополнена доктриной делегированных полномочий. Считается, что местные органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия лишь в тех случаях, когда парламент делегирует им осуществление своих функций, четко определяя их конкретные полномочия и вопросы, которые они вправе решать.

4. Природа органов местного самоуправления бинарна (двойственна). На современном этапе наиболее распространенной является синтезная концепция — теория дуализма местного самоуправления. С одной стороны, она признает естественные и первичные права местных властей, с другой — учитывает их реальную зависимость от центральной администрации. Известный французский государствовед Ж Бюрдо (1851—1894) указывал, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые, однако, приобретают юридическую значимость только в случае освещения их законодателем. Эта теория более точно отражает современное правовое положение муниципалитетов в большинстве западных стран.

В конце XX в. практика и законодательство демократических государств доказали, что традиционное противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам устарело. После Второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к единому механизму публичной администрации: они стали не только выполнять функции, имеющие местное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосударственной значимости. Не случайно поэтому местным властям предоставляется своеобразный правовой статус: с одной стороны, обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой — предусматривающий участие местных органов в осуществлении единой общенациональной политики. Если осуществление собственной компетенции местного самоуправления еще может изучаться конституционным правом, то участие муниципалитетов в общенациональной политике во всех странах попадает в сферу административно-правового регулирования.

3. Система органов местного самоуправления в различных государствах, классификация органов местного самоуправления.

На одной самоуправляющейся территории обычно действует система органов местного самоуправления: представительный коллегиальный орган (совет), отраслевые и функциональные комитеты совета, коллегиальный исполнительный орган (исполнительный комитет), глава исполнительного аппарата (мэр), отраслевые и функциональные исполнительные департаменты, отделы, бюро, службы. В законодательстве зарубежных стран существует множество классификаций органов местного самоуправления. Основные из них — классификации органов по их функциям, способу формирования, объему полномочий и порядку принятия решений.

Представительные и исполнительные органы С точки зрения выполняемых функций выделяются два вида органов местного самоуправления: представительные и исполнительные. Представительными являются такие органы, как советы, собрания жителей и их представителей. Они выступают от имени населения соответствующей самоуправляющейся единицы и представляют интересы его различных социальных групп. Представительные органы обычно имеют решающие полномочия и считаются необходимым, неотъемлемым звеном местного самоуправления.

Исполнительные органы призваны претворять в жизнь решения представительных учреждений. Прежде всего, это глава исполнительного аппарата местного самоуправления — мэр, бургомистр, алькальд в Испании и Латинской Америке. В некоторых странах он может иметь также полномочия председателя соответствующего совета. В последние годы все шире распространяется система «совет — менеджер», при которой функции руководителя исполнительной власти совет передает профессиональному управленцу-менеджеру;

К исполнительным органам относятся также коллегиальные исполнительные органы: исполнительные бюро, постоянные или исполнительные комитеты, джунты. Они подчинены советам, координируют работу исполнительного аппарата местного самоуправления, в перерывах между сессиями советов могут исполнять некоторые полномочия представительных учреждений. Исполняют решения местных советов также специализированные административные органы, в которых работают муниципальные служащие, — департаменты, инспекции, службы, отделы.

Взаимоотношения между представительными и исполнительными органами в разных странах различны. В одних разделение властей на местном уровне не признается, и представительные органы обладают всей полнотой власти, предоставленной местному самоуправлению. Официальный глава муниципалитета избирается советом и может действовать только от его имени и во исполнение его функций (как в Дании, Финляндии, Австралии или в тех местных сообществах США и Великобритании, в которых применяется система «слабый мэр — совет»). Исполнительные органы в таких случаях подчинены представительным.

В других странах (в Германии, странах Северной Европы, Японии, в местных сообществах США, где применяется система «сильный мэр — совет») проводится четкое разделение властей на местах. Там исполнительные органы обладают относительной самостоятельностью и могут успешно противостоять политике представительных учреждений. Например, в Бельгии исполнительные комитеты муниципальных советов следят за текущим управлением местными делами, выполняют решения совета, наблюдают за сбором доходов, управляют общественной собственностью и руководят комплектованием кадров муниципальных служб.

В большинстве государств допускается многообразие форм местного самоуправления и присутствует как первый, так и второй вариант взаимоотношений представительных и исполнительных органов. Однако в подавляющем большинстве государств возобладала тенденция четкого разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Органы общей, отраслевой и функциональной компетенции В зависимости от объема предоставленных полномочий выделяются органы местного самоуправления общей, отраслевой и функциональной компетенции.

Общей компетенцией обладают представительные органы, им вверены полномочия по решению самых разнообразных вопросов местного значения, независимо от того, какой сферы или какой функции местного самоуправления они касаются. Общей компетенцией обычно наделяются также коллегиальные исполнительные органы (исполнительные комитеты, бюро) и их руководители (мэры, Губернаторы, бургомистры, алькальды).

Отраслевая и функциональная компетенции предоставляются специализированным структурам местного самоуправления, подчиненным либо представительным, либо исполнительным органам. Так, советы обычно создают разветвленную систему комитетов или комиссии. В состав комитетов (комиссий) входят исключительно или преимущественно депутаты совета. Образуются как отраслевые (например, комитеты образования или здравоохранения), так и функциональные комитеты (финансов, кадров, юридический).; Городские советы Норвегии, например, образуют постоянные комитеты по строительному развитию, образованию, социальному обеспечению, членами которых являются как депутаты совета, так и местные служащие. В странах континентальной системы комитеты и комиссии представительных органов обычно осуществляют подготовительные и контрольные функции, действуя в рамках делегированных им полномочий и не выходя за пределы компетенции советов. В англосаксонских государствах они нередко наделяются также и распорядительными полномочиями.

Наряду с комитетами или комиссиями советов действуют специализированные органы, подчиненные исполнительным органам общей компетенции, — отделы, департаменты. Они также строятся как по отраслевому, так и по функциональному принципу. В городах Нидерландов, например, образуются департаменты общественных работ, городской недвижимости, пространственного планирования, жилищного строительства. В отделах и департаментах работают местные гражданские служащие. Исполнительные органы общей, отраслевой и специальной компетенции составляют исполнительный аппарат местного самоуправления — его администрацию.

Органы избираемые и назначаемые В зависимости от порядка формирования органы местного самоуправления подразделяются на избираемые и назначаемые.

Главные органы, представляющие местное сообщество, как правило, являются избираемыми. Посредством всеобщих выборов при тайном голосовании формируются представительные органы. В большинстве государств мира они избираются непосредственно населением соответствующей территории, реже — путем многостепенных выборов. Один из немногих примеров многостепенных выборов — избрание членов областных советов Венгрии на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов. Глава местного административного аппарата (мэр, бургомистр, алькальд) обычно избирается либо населением, либо советом.

Отраслевые и функциональные органы административного аппарата, как правило, комплектуются путем набора местных служащих; Если местный совет приглашает профессионального менеджера для руководства исполнительным аппаратом (эта практика наиболее распространена в США, Канаде, некоторых землях Германии, Скандинавских государствах, странах Латинской Америки), то менеджер заключает контракт на службу в местном самоуправлении. Исполнительные комитеты и бюро муниципальных советов обычно формируются представительными органами из своего состава или путем привлечения специалистов. Пожалуй, лишь в Португалии исполнительный орган такого рода — муниципальная палата — избирается непосредственно населением. Традиции выборности органов местного самоуправления различны в разных странах. Так, в (Великобритании избираются только местные советы и мэры, а в США даже должностные лица самоуправляющихся единиц, такие, как шериф, клерк, казначей и атторней, обычно избираются непосредственно населением.

По порядку принятия решений выделяются коллегиальные и единоначальные органы местного самоуправления. Представительные органы коллегиальны, исполнительные — чаще единоначальны.

4. Классические модели систем местного самоуправления.

В зависимости от того, каковы полномочия органов местного самоуправления, как соотносятся органы управления на местах друг с другом и с центральными властями, различают несколько основных систем местного самоуправления. В настоящее время ведущими стали муниципальная (англосаксонская) и биполярная (романо-германская) системы местного самоуправления. Кроме того, в постсоциалистических и развивающихся странах складываются своеобразные модели организации местного самоуправления. Более подробно рассмотрим классические модели самоуправления.

Муниципальная (англосаксонская) система Эта система возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании. Муниципальная система имеет следующие характерные черты:

(1)совет (коллегиальный представительный орган), избираемый населением, признается главным органом муниципальной единицы, имеющим право принятия окончательных решений, руководства и контроля;

(2)руководитель совета (мэр, председатель, лидер) может избираться либо населением, либо советом;

(3)полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе по принципу intra vires (в рамках прав): муниципальным органам разрешается делать лишь то, что непосредственно закреплено в законе;

(4)никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, не устанавливается, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы и как бы замыкается на своем уровне;

(5)деятельность местных органов контролируют: по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона — специальное министерство; по вопросам делегированных полномочий — соответствующие отраслевые министерства; любой совет может напрямую обращаться в министерства — территориальная подведомственность в этом отношении никакой роли не играет;

(6)отменить решения органов местного самоуправления в административном порядке нельзя; действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц; суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.

Существует две основные разновидности англосаксонской системы: британская и североамериканская модели. Для британской, унифицированной, модели характерны: признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов; отсутствие на местном уровне строгого разделения властей; унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня.

Для североамериканской, диверсифицированной, модели характерны: признание субъектом местного самоуправления населения, особым образом организованного; многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей.

Биполярная (романо-германская) система Эта система местного самоуправления характеризуется следующими чертами:

(1)в одной административно-территориальной единице функционируют как система местного самоуправления, так и система прямого государственного управления;

(2)субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества, наделяемые правами юридического лица публичного права;

(3)органами местного самоуправления являются: коллегиальный представительный орган, глава исполнительной власти и коллегиальный исполнительный орган, распределяющие между собой полномочия представительной и исполнительной власти на местах;

(4)компетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»;

(5)деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Романо-германская система имеет множество разновидностей, среди которых выделяются романская, германская, скандинавская и латиноамериканская модели.

Романская модель наиболее ярко представлена во Франции и Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции. Для нее характерны унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня; наличие коллегиальных исполнительных органов местного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в Италии).

Германская модель успешно функционирует в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии. Она характеризуется многообразием форм и методов организации местного самоуправления; тщательной и детализированной регламентацией статуса местных органов, выделением обязательных и факультативных полномочий местного самоуправления.

Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Финляндии, характеризуется следующими специфическими признаками: (а) компетенция между различными уровнями управления распределяется с учетом единой для нации целесообразности; (б) местным сообществам передаются основные социальные функции государства; (в) контроль за органами местного самоуправления осуществляют децентрализованные структуры.

Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу и др.), отличают: дифференцированный подход к организации управления в городской и сельской местностях; применение традиционных форм местного управления; провозглашение принципа политического единства и административной автономии, означающего, что политическое единство обеспечивается представителями центральной власти на местах, в то время как административная автономия предоставляется муниципальным органам для решения местных проблем.