Взаимодействие правительственных учреждений в механизме государственного управления.

Эффективность и результативность политических решений в различных системах государственного управления, принимаемых на основе общепринятых правил, во многом зависят от режима взаимодействия властей в механизме государственного управления. Его функционирование в различных формах правления и государственного устройства отличается по трем важным измерениям:

(1)разделение полномочий между отдельными ветвями управления;

(2)территориальное распределение компетенции между центральным (национальным) правительством и правительствами более низкого уровня, например штатов, провинций или муниципалитетов;

(3)ограничения правительственной власти.

Первый уровень структурной дифференциации правительственной власти в системе государственного управления связан с разделением политических ролей и функций по горизонтали. Очевидно, что чрезмерная концентрация полномочий по принятию решений в руках одного органа власти (Главы государства, парламента или правительства) опасна установлением произвола и беззакония и, в конечном счете, диктатуры. Для того чтобы предотвратить концентрацию властных функций и обеспечить их баланс, стал использоваться принцип разделения полномочий между различными ветвями центрального (национального) правительства. Основы теории разделения властей были разработаны еще в работах Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, в которых доказывалось, что разделение власти способно предотвратить нарушения справедливости, возникают; вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных органов. В дальнейшем теория разделения властей была дополнена Мэдисоном и А. Гамильтоном в «Федералисте», где обосновывали институциональные установления, обретшие форму «механизма сдержек и противовесов».

Второй уровень структурной дифференциации правительственной власти в системе государственного управления связан с разделением политических ролей и функций по вертикали между ее различными уровнями — центральным и местным. Государство является территориальной организацией общества, целостность которого обеспечивается посредством либо централизации или децентрализации государственной власти. В зависимости от этого используются различные способы и приемы согласования общенациональных и региональных интересов. Они опираются на разные принципы политико-территориальной организации — конфедерализм, унитаризм и федерализм. Эти принципы определяют разные модели отношений «центра и периферии», в основе которых лежит распределение властных полномочий по вертикали.

В отличие от авторитарных режимов демократии предусматривают легальные механизмы ограничения на отправление власти, которые зафиксированы в законе или установлены обычаем. В конституционных демократиях полномочия различных правительственных органов определены и ограничены писаными конституциями, сводами законов или традицией.

Серьезным контролирующим инструментом демократического устройства являются периодически проводимые конкурентные выборы. Необходимость регулярно подтверждать свои мандаты есть тот главный механизм, который вынуждает политиков отзываться на нужды и требования граждан. Однако этот механизм глубоко несовершенен. Иногда бывает трудно определить, когда выборные должностные лица некомпетентны или лживы, а когда — просто неудачливы. Сложность и запутанность процесса выработки политического курса способны сделать тщетными попытки даже подготовленных наблюдателей определить, кто несет ответственность за успехи и провалы. По этой причине предусмотрены и иные способы влияния населения на процесс выработки политического курса и формы контроля за элитами.

1. Конституционные гарантии против злоупотребления. Анализ политической практики показывает, что принудительная власть правительств по отношению к гражданам первоначально может быть ограничена уже в типе Конституционного устройства. Дело в том, что конституции способны концентрировать правительственную власть или рассредоточивать ее по нескольким измерениям. Выбор между этими конституционными альтернативами неизбежно требует компромиссов. Наверное, никто из тех, кто выступает за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию власти в руках всемогущего диктатора. Тем не менее, конституционные демократии, которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации власти, например, британская система, обладают рядом важных достоинств. Их правительства обычно бывают действенными и эффективными и, поскольку опираются на принцип большинства, как правило, одинаково относятся ко всем гражданам. Никакая малочисленная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредоточивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупотребления власти, в частности тиранию большинства, и их политический курс менее подвержен изменениям во времени.

Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил демократические системы на две основные категории, выделив мажоритарные и консенсусные режимы. Институты мажоритарной демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять властью представителей большинства избирателей. Полномочия сконцентрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе разделения властей. Выборы происходят по правилу простого большинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны разводить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совместного осуществления полномочий в рамках исполнительных органов, иногда предусматривая представительство этнических и конфессиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии является Швейцария, тогда как Великобритания — классический образец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лингвистически и этнически гетерогенных обществах. США присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по правилу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двухпалатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем сконцентрированы.

2. Судебный контроль за правительственными полномочиями Ключевую роль в ограничении правительственной власти играют суды. Они следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом осуществляли свои функции и не превышали своих полномочий. С точки зрения форм ограничения правительственных полномочий выделяются судебный контроль и судебный надзор. Наилучший пример системы, где политическая власть ограничена средствами судебного контроля, представляют США. Судебный контроль позволяет федеральному суду и судам штатов не допускать превышения правительственными институтами своих полномочий, напрямую отменять их неконституционные действия и решения.

В других конституционных режимах осуществляется судебный надзор: независимые, суды, которые защищают граждан от неправильного применения законов и норм, но не вправе отменять постановления законодательных собраний или исполнительных органов. Так, конституционные суды Германии и Японии наделены правом осуществлять надзор за решениями, принятыми другими правительственными органами. Во Франции судебный надзор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики было включено положение о Конституционном совете, часть членов которого назначается президентом, а часть — двумя палатами законодательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут направить законопроект (до его вступления в силу) в Конституционный совет. В этом случае Совет вправе принять решение относительно того, соответствует ли данный законопроект конституции. За последние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важнейший конституционный ограничитель законодательных действий.

3. Импичмент. Если политические лидеры утратили доверие граждан, проводят неэффективную социально-экономическую политику или преступили закон, в демократических системах существуют, легальные и институционализированные механизмы их смещения. Они варьируются в зависимости от типа системы. В парламентских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, через вотум недоверия может быть смещен в любое время. В президентских системах, несмотря на фиксированный срок полномочий главы государства, допускается отстранение президентов от должности до истечения установленного срока. Основанием для этого является совершение тяжкого уголовного или иного преступления. Процедура, посредством которой это происходит, называется импичментом.

2. Государственное управление и бюрократия.

Известный французский политолог профессор Европейского института (Флоренция) Ж. Блондель замечал, что в правительстве можно выделить ясно видимое ядро, состоящее из высших руководителей и министров, а также «серую зону», границы которой не имеют четких, очертаний и которая образует некий «правительственный тыл». Как и структура любой социальной организации, структура правительства может варьировать от очень простой до очень сложной, но всегда существует, отмечает Ж. Блондель, некий аппарат, задачей которого является обеспечение функционирования всей структуры исполнительной власти. Постепенно произошло разделение политических и административных функций исполнительных органов и законодательное закрепление последних на конституционном уровне. Такая административная функция правительства прописана в Конституции Португалии (ст. 202).

В государственном аппарате наиболее важное место среди бюрократии занимает высококвалифицированный и опытный персонал высших звеньев государственной службы. В британское правительство — высший исполнительный орган страны — входят порядка 100 парламентариев, — «переднескамеечников», из которых около 20 являются членами кабинета, тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно небольшой группы политиков, определяющих государственный политический курс, находятся примерно 3 тыс. постоянных сотрудников высшей государственной службы, которые по большей части набираются непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, переходя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят уходят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все большее значение в процессе выработки политического курса. Ступенькой ниже находится другая категория постоянных государственных чиновников — обширная группа (насчитывающая боле полумиллиона человек) обычных государственных служащих, организованных примерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов.

Высшая государственная служба, состоящая из постоянных сотрудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании, хотя именно здесь она наиболее институциализирована. Влиятельные специалисты широкого профиля, которые Могут использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при решении поставленных перед ними конкретных задач, задействованы и в высшей государственной службе Франции. В США многие руководящие должности закреплены не за постоянными госслужащими, а за лицами, назначаемыми президентом. Несмотря на это различие и на больший упор на техническую специализацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые посты, которые по своей значимости уступают только постам руководителей Государственного налогового управления, Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Национального Института здравоохранения и всех департаментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в конкретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, экономистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на формулирование и осуществление политического курса в рамках своей специализации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15% всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля государства еще выше.

Бюрократия активно включена в политическую коммуникацию. Политические элиты, будь то законодательные или исполнители строят многие свои решения на информации, полученной из государственной администрации. Аналогичным образом от этой информации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и общественность. Большинство ключевых органов в современных правительствах имеют своих пресс-секретарей, в чьи функции входит информирование средств массовой информации и влияние на них. Учитывая рост влияния массмедиа в современных обществах, высшие государственные руководители стремятся представить им свою версию событий. Вместе с тем широкий размах приняли утечки секретной или конфиденциальной информации, причем, значительная часть журналистов постепенно отказываются признавать какие-либо ограничения в публикации сведений как приватного, так и политического характера. В результате политическая и исполнительная власть и бюрократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию, как это было прежде. В общении массмедиа высшие администраторы должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку информации и «привилегии исполнительной власти» уступают место искусству «управления информационными потоками».

Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках реформировать правительства. Политологи Марк Нейдел и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов, посредством которых правительственные и социетальные органы могли влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри.

(1)Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над бюрократией выступает политическая исполнительная власть. Но хотя президенты, премьер-министры и министры формально руководят находящимися у них в подчинении чиновниками, имеют возможность уволить их за пренебрежение своими обязанностями, на практике исполнительные органы и бюрократ зависят друг от друга. Высшие руководители исполнительно власти обычно пытаются убедить своих подчиненных и редко прибегают к крайним мерам в виде увольнения или понижения в должности.

(2)Другой формой контроля исполнительной власти над бюрократией является централизованная бюджетная политика и административная реорганизация. Угроза отобрать ресурсы или власть может заставить бюрократию в большей степени руководствоваться в своей деятельности целями политической исполнительной власти.

(3)Осуществлению контроля над бюрократией способствуют также законодательные собрания и суды. Слушания парламентских комитетов и судебные расследования способны привести деятельность чиновников в соответствие с политическими замыслами, Для предотвращения незаконных и несправедливых действий бюрократий по отношению к простым гражданам используется институт омбудсменов, впервые введенный в Швеции, а затем скопированный рядом других стран. В Скандинавских странах, Великобритании, Германии и некоторых других государствах омбудсмены рассматривают заявления граждан по поводу нанесения им ущерба вследствие правительственных акций и незаконных действий чиновников. Омбудсмены, как правило, не наделены собственными полномочиями по решению подобных вопросов, но обращаются к законодательным органам с предложениями о корректирующих мерах. Рассмотренные ими дела редко ведут к уголовному осуждению, Однако вследствие широкой огласки правительственные чиновники часто меняют свою политику. Таким образом, институт омбудсменов представляет собой более удобную и дешевую процедуру, нежели судебное вмешательство. К числу внеправительственных сил, ограничивающих бюрократию, относятся общественное мнение, средства массовой информации, а также всевозможные группы интересов. Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие органы (вроде консультативных комитетов), призванные следить за беспристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бюрократией - децентрализация, приближающая различного рода учреждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответственность чиновников влияют их собственные моральные установки. Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную службу, стандарты и обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное значение для функционирования бюрократии.

Искусство современного политического руководства состоит не только в определении адекватных целей и политических курсов и информировании о них общества, но и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и сложного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как надавить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него.

3. Функции административных органов государства.

В большинстве современных обществ бюрократия приобрела огромное значение. Одна из причин такого положения заключается в том, что практически только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части общий характер и может эффективно осуществляться только в том случае, если чиновники проработают его детали и определят пути воплощения. Задачи, которые осуществляет современная администрация, весьма разнообразны и многочисленны. Условно функции государственного управления можно разделить на политические и административные.

Политические функции связаны с разработкой политического курса или политической стратегии (общее направление деятельности государства, определение целей, задач и принципов общественного развития на длительный исторический период). Как уже отмечалось, разработка и принятие политических решений, а затем контроль за их исполнением составляют главные политические функции в системе государственного управления. Приоритет политики в государственном управлении — важный системообразующий принцип регулирования государственного управления в целом. Именно политика определяет основные структурные рамки деятельности административных органов государственного управления.

Среди административных функций органов государственного управления выделяются: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации, дискреционная деятельность и экспертиза.

Государственная бюрократия на любом уровне осуществляет разный набор этих базисных функций.

Первичную функцию государственной администрации составляют исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это и есть собственно администрирование, и зависит оно обычно от того, как будет проинтерпретировано бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно бюрократия будет реализовывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением и воплощением принципов, выработанных другими. Более того, бюрократические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Департаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, обороны, социального обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес.