Лекция 5. Перспективы развития политического управления

1. Основные тенденции государственного развития в современном мире.

2. Основы политического управления. Идеология власти.

3. Публичная администрация: принципы организации и деятельности.

1. Основные тенденции государственного развития в современном мире.

Глобальные изменения, произошедшие в конце прошлого века, затронули все стороны человеческой жизни, что непосредственно повлияло на состояние и положение сложных социально-экономических систем (государств, регионов, муниципальных образований) в современном мире. Чтобы ответить на многочисленные вызовы внешней среды они вынуждены совершенствовать управленческую структуру и методы, распределять функции с учетом происходящих в мире изменений.

К ним относятся глобализация, которая стирает государственные границы и приводит к образованию мировых рынков капиталов и товаров, формированию всемирной информационной сети, созданию новых союзов государств и международных организаций. Регионализация, связанная с тем, что в последнее время происходит реструктуризация политического, экономического и социокультурного пространства государств. Изменения также происходят как в самой системе политической власти, так и в механизмах функционирования демократических институтов. Существенный вклад вносит в это и современная научно-техническая революция, особенно в области связи и информатики.

Одной из важнейших причин происходящих преобразований является ежегодное увеличение бюджетных расходов, что приводит к дефициту государственного, региональных и муниципальных бюджетов, в свою очередь негативно влияющих на их экономическое положение и развитие. Повсеместно происходит рост недовольства населения качеством государственных и муниципальных услуг и механизмом их распределения.

Для решения существующих проблем, следует сосредоточить все усилия на следующих основных направлениях:

- повышать эффективность государственного и муниципального управления и предоставления населению более качественных услуг;

- развивать партнерские отношения между органами власти государства, региона, муниципального образования и бизнеса, и оптимально разделять ответственность каждого уровня и сектора за решение насущных проблем;

- налаживать тесную связь между государственной, региональной и муниципальной властью с одной стороны и обществом с другой, активно привлекать население к управлению.

На сегодня проявляются следующие основные тенденции в трансформации государственного управления.

1. Децентрализация. Является одним из способов повышения эффективности государственного управления. Она реализуется в двух формах - передачи отдельных полномочий и функций на нижний уровень управления при сохранении властной вертикали и создания автономных структур (у нас муниципальных образований и ТОС), обладающих собственными ресурсами для реализации возложенных на них полномочий.

Она способствует созданию благоприятных условий для повышения эффективности принимаемых решений и улучшения обслуживания населения. Необходимым условием децентрализации является соответствие полномочий, ответственности и ресурсов.

2. Регионализация. Процесс пространственного развития государств в последнее десятилетие характеризуется понятием «регионализация». В России нарастает правовое, государственно-административное, социокультурное и экономическое своеобразие отдельных территорий – субъектов федерации.

На сегодня, существенно изменившаяся структура и организация экономики страны, изменение ее положения в глобальном мире, а также изменения социально-политических процессов внутри общества привели к тому, что сложившаяся в эпоху индустриализации пространственная организация, реализованная в транспортных и инженерных инфраструктурах, системах расселения, перестала соответствовать реальной структуре сегодняшней хозяйственной и социально-политической жизни. Поверх административно зафиксированных границ старых индустриальных регионов стали формироваться новые регионы.

3. Совершенствование структур и деятельности органов государственного и муниципального управления. Практика развитых стран определяет новую тенденцию в государственном и муниципальном управлении - замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть автономных государственных и муниципальных организаций, имеющих определенные полномочия. При этом используются новые методы: контрактное управление, внутренний и внешний аудит, консалтинг и др.

В государственном и муниципальном управлении происходит дальнейшее разделение функции формирования политики, которая концентрируется в одних органах, и функции ее исполнения, которая может возлагаться на различные автономные государственные и муниципальные организации и учреждения. В управление все шире внедряются механизмы рыночных отношений и современные методы менеджмента, используемые в частных компаниях, такие как маркетинг, логистика, стратегическое планирование и управление и др.

В деятельности государственных и муниципальных органов основной упор делается на развитие аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а так же на повышение качества подготовки и принятия решений.

Происходит постепенный переход от частных показателей деятельности государственных и муниципальных органов, таких как «экономия», «эффективность», «результативность», к совершенно новым глобальным категориям «мониторинг и диагноз проблем», «разработка новой политики, ее развитие и реализация».

4. Развитие персонала и реформирование государственной и муниципальной службы. Персонал всегда был важным стратегическим ресурсом для достижения целей государственной и муниципальной политики и его развитие является главной задачей в совершенствовании управления сложными СЭС. Реформирование государственной и муниципальной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования государственных и муниципальных служащих; систему обучения и повышения квалификации, а так же продвижения персонала; методы отбора и найма сотрудников; формы аттестации и критерии оценки; пенсионную политику; политику равных возможностей в государственной и муниципальной службе.

В условиях перехода от старых бюрократических норм и правил к современным, возникает вопрос о новой этике государственной и муниципальной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность и подотчетность, порядочность и открытость.

5. Совершенствование управления имуществом, бюджетом и финансами. Ограниченность ресурсов и процесс децентрализации требуют изменений в бюджетном и финансовом управлении. В отношении разработки и исполнения бюджета наметились следующие направления совершенствования:

- использование процесса разработки бюджета «сверху вниз», когда федеральное правительство определяет общий размер расходов и принципы их распределения;

- определение государственным и муниципальным структурам сметы расходов на год без подробного деления по статьям, при этом экономия остается в их распоряжении;

- разработка новых показателей деятельности управленческих структур, сначала им определяется вид производимого "продукта", а затем устанавливаются соответствующие показатели по затратам, количеству и качеству, при этом они сами решают, как достичь планируемого результата;

- использование финансового менеджмента, применяемого в бизнесе;

- использование среднесрочных и долгосрочных показателей и оценок при разработке бюджетов всех уровней.

6. Приватизация и муниципализация. Происходит дальнейшая приватизация отраслей и предприятий, где деятельность государственных и муниципальных органов не эффективна. Она приводит к уменьшению роли государственного и муниципального сектора и соответственно увеличению значения частного сектора в управлении и владении собственностью. Здесь происходит не только передача государственной и муниципальной собственности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на конкурентных условиях. В этом процессе становится важным дать населению альтернативные возможности получения услуг.

Но, в тоже самое время наблюдается процесс муниципализации, когда происходит передача предприятий и организаций социальной сферы из собственности акционерных обществ и организаций в муниципальную.

7. Информатизация. В совершенствовании систем государственного и муниципального управления важную роль играют информационные и коммуникационные технологии, способствующие повышению эффективности работы государственного и муниципального аппарата.

Если на первом этапе происходило обеспечение органов государственного и муниципального управления информационной и компьютерной техникой, то на втором, ставится задача повышения эффективности от вложений в информационные технологии, в совокупности с процессом совершенствования организационных структур и работы аппарата. Здесь в качестве основных можно выделить следующие направления:

- формирование общефедеральных информационных сетей, объединяющих специализированные федеральные, региональные и муниципальные;

- создание «электронного правительства» и «электронных муниципалитетов»;

- использование информационных систем для анализа социальных показателей и проблем, и выработки на их основе оптимальных решений.

Повсеместно создаются специальные структуры, отвечающие за внедрение и совершенствование информационных и коммуникационных технологий в деятельности органов государственной и муниципальной власти.

8. Повышение качества и совершенствование распределения государственных и муниципальных услуг. В современных условиях необходимо образовывать структуры государственного и муниципального управления, ориентированные прежде всего на потребителей. Следует изменить ценностные ориентиры, сложившиеся в аппарате управления, и поставить во главу угла учет интересов и удовлетворение потребностей населения. Здесь важно не только учитывать интересы населения, но и учесть и использовать непосредственную связь между уровнем и качеством жизни населения с конкурентоспособностью государственной, региональных и муниципальных экономик.

9. Мониторинг социально-экономических процессов и результатов. Совершенствование управления требует создания соответствующего механизма отслеживания и оценки управляемых процессов и полученных результатов, что позволит определять направления, где удалось достичь наибольшего прогресса, а где происходит отставание.

В целом, анализ происходящих преобразований позволяет сделать следующие выводы:

- во-первых, необходимость реформ в государственном (региональном и муниципальном) управлении объективна, стратегия, намеченная Президентом и реализуемая Правительством, и ожидания в обществе совпадают;

- во-вторых, в стране продолжается процесс формирования новых институтов и механизмов одновременно с продолжающимися экономическими и политическими преобразованиями;

- в-третьих, разрабатывается концепция, основанная на замене бюрократической системы гибкими автономными организационными структурами, ответственными перед населением и развивающими партнерские отношения с бизнесом и обществом;

- в-четвертых, совершенствование управления направлено на повышение эффективности и результативности работы властной вертикали в государстве, повышение ее ответственности за качество услуг населению.

2. Основы политического управления. Идеология власти.

Сфера государственного управления представляет собой процесс взаимодействия между правительством и гражданами, имеющий двухсторонний характер. С одной стороны, общество через партии, группы интересов, общественные организации стремится донести до власти свои нужды и чаяния. В ответ правительство, обобщив интересы и требования населения, преобразовывает их в политический курс, принимает политические решения и реализует их на практике. Тем самым государственная управленческая деятельность на практике обнаруживает себя на двух уровнях организационного воздействия на общество: политическом и административном.

На политическом уровне, уровне политического управления, регулирование социальных отношений осуществляется в двух главных направлениях: формулирование политического курса и выработка государственной политики.

В процесс выработки политического курса вовлечены различные субъекты (акторы). Среди них выделяются политические партии, группы интересов, общественные организаций и три типа правительственных институтов: (1) законодательные собрания (ассамблеи); (2) выборные или назначаемые исполнительные органы; (3) публичная администрация (высшие слои бюрократии). Важность каждого и этих институтов в определении политического курса варьируется зависимости от формы правления, формы государственного устройства и политического режима. На процесс принятия решений влияет как структура высших органов власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними.

Центральную роль в выработке политического курса играют правительственные учреждения. В это понятие мы включаем органы государственной власти: законодательные, исполнительные и судебные. Совершенно очевидно: для того чтобы понять политику государства, необходимо знать, кто и как принимает политические решения. В каких государственных органах сосредоточена реальная власть и от каких должностных лиц зависит принятие политических решений? Что нужно для изменения политического курса? В современных демократиях ветви власти различаются главным образом по тем формальным функциям, которые они выполняют в процессе определения и осуществления политического курса. Законодательная ветвь формулирует политический курс, исполнительная — проводит и претворяет его в жизнь, судебная — контролирует процесс его исполнения и выносит решения по возникающим в связи с этим спорам. Однако подобное деление существует только в идеале, и на практике функции отдельных ветвей власти переплетены и не так просто их развести между собой. Например, в парламентских демократиях исполнительная власть нередко несет значительную долю ответственности за инициирование и формулирование политического курса, даже если официально эти функции принадлежат законодательному органу. К тому же информация о том, какие функции и области определения политического курса выполняет тот или иной политический институт (например, парламент), дает лишь общее представление относительно того, как этот курс вырабатывается. Не менее важно знать, каким образом принимаются решения внутри данного института. Каковы правила принятия решений и функции в области определения политического курса таких правительственных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть, государственная администрация (бюрократия) и суды?

Решающее значение в формулировании системы координат политического курса и распределения функций между различными правительственными учреждениями имеет господствующая идеология власти, ориентированная на демократию или на авторитаризм. В соответствии с ней строится и функционирует система государственного управления,- поскольку она определяет политические ориентиры во взаимоотношениях власти и общества. Смысл этой идеологии определяет степень учета «воли народа», степень отчужденности от гражданского общества, которое представляет собой всю совокупность социальных структур и межличностных отношений в их связи, взаимодействии, противостоянии и зависимости. Идеология власти определяет и степень ответственности, управляющих структур перед обществом. Это позволяет проводить различия между демократической и авторитарной системами.

Политическое управление как процесс формулирования общезначимых целей и задач, а также принятия властных решений, направленных на их достижение, должен быть организован и осуществляться по определенным правилам. Набор основополагающих правил, которые определяют порядок принятия решений и распределения власти в механизме государства, структуру высших органов власти, объем их полномочий и режим взаимодействия, содержится в конституции страны. В конституции прописаны фундаментальные процедурные аспекты управления. В условиях демократии любая конституция по существу представляет собой такие институциональные рамки, которые обеспечивают утверждение основных принципов принятия политических решений и создают системы стимулов, имеющих отношение к формированию правительства, условиям, в которых правительство может управлять страной, а также условиям, при которых возможен роспуск правительства демократическими методами. На практике конституция не просто один из многих элементов любой демократической системы, она создает значительную часть общей системы побудительных мотивов и организаций, в пределах которой строятся и развиваются все остальные политические институты, характерные для демократической системы управления.

Понятие «конституция» относится к сущностно оспариваемым. Иногда термин «конституция» используется для обозначения конкретного документа, где изложены соответствующие принципы (например, документ, принятый отцами — основателями Соединенных Штатов в 1787 г.). Однако конституция не всегда представляет собой кодифицированный акт, содержание которого формально закреплено в одном документ. На практике подобное встречается довольно редко. Поэтому конституцию следует рассматривать как набор правил и принципов, будь то особый писаный текст, совокупность обычаев и прецедентов или, как оно чаще всего бывает, и то и другое одновременно. Даже военная или иная диктатура обычно устанавливает процедуры, определяющие порядок внесения, обсуждения и принятия указов. Писаные, или кодифицированные, конституции особенно важны в политических системах, основанных на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не вправе предпринимать никаких акций, если те не санкционированы законом, а граждане могут быть наказаны только за действия, нарушающие существующий закон. Под кодифицированной конституцией понимается высший свод законов. Несколько особняком в этом отношении стоит Великобритания, которая не имеет формальной писаной конституции, действуя на основе давно устоявшегося и детально разработанного набора обычаев и установлений, подкрепленного обычными законодательными актами. Это отражает британский опыт постепенных, частичных и в целом мирных политических трансформаций.

3. Публичная администрация: принципы организации и деятельности.

В системе государственного управления наряду с принятием политических решений огромное значение имеют управленческие действия по руководству, организации и реализации принятых решений. Термин «администрация», определяющий назначение данной деятельности, происходит от латинского «administrare», что означает «служить для».

Следовательно, администрирование (управление), или административная деятельность, связано с организацией и функционированием государственной власти в деятельности бюрократического аппарата и предполагает выполнение специальных функций: (1) программирования - выработки конкретных программ действий; (2) организации — определения структур и кадров для выполнений поставленных задач; (3) распорядительства — выдачи конкретных властных предписаний; (4) координации — гармонизации всех действий и усилий; (5) контроля — проверки соответствия результатов поставленным целям.

Выявить место и роль административной деятельности в структуре государственного управления позволяет понятие «публичная администрация». Государственное администрирование как деятельность по обеспечению исполнения политических решений осуществляется специально подготовленными людьми, занятыми в структурах управления. Эти органы и учреждения, а также формы и акты деятельности служащих этих органов именуются понятием «публичная администрация». Термин «публичная администрация» был разработан в теории административно-государственного управления Франции, а затем был воспринят административно-государственной наукой подавляющего большинства стран мира. Несмотря на длительное использование этого термина, за ним не закрепилось однозначного понимания. Он относится к сущностно оспариваемым понятиям, что обусловлено сложностью управленческой деятельности, многообразием форм ее проявления.

Позиционирование административной деятельности в структуре государственного управления и выявление ее специфики возможно путем определения ее атрибутивных признаков и отличительных черт.

(1) В системе государственного управления публичная администрация подчиняется политической власти. Следовательно, публичная администрация занимает подчиненное положение. В аппарате государства выделяются собственно политические институты, играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков. Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах назначение и статус политических и административных органов различны. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.

(2) Публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. Конечно, основной массив административных органов входит в орбиту исполнительной власти. Однако в аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, организующие деятельность парламентов и судов. Они также осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов.

Во многих странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» — как административно-правовое. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например выборы главы государства, или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.

Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.

Следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Также и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства — осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании)— с министров.

(3) Публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных интересах. Ее основная цель — воплощение политической воли во всеобщее благо. Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира. Но даже во Франции, законодательство которой, пожалуй, наиболее часто апеллирует к публичным интересам, не содержит ни законодательного, ни однозначного доктринального определения этого абстрактного и емкого понятия. Такое положение не случайно: оно дает возможность определять понятие публичного интереса применительно к конкретной ситуации, используя лишь общие критерии. Задачу формулирования публичного интереса практически взяли на себя политические государственные органы: они сами определяют, в чем состоит публичный интерес. Назначение публичной администрации — реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между личными и частными интересами.

Однако следует иметь в виду, что функционирование публичной администрации многомерно, и административные учреждения, вступая в правоотношения, не всегда представляют публичные интересы. Порой они действуют от собственного имени, в частных интересах (например, в случае приобретения имущества для нужд учреждений, а также пользования и распоряжения им). В таких случаях возникают не публично-правовые, а частноправовые отношения. В связи этим важно подчеркнуть, что не вся деятельность учреждений личной администрации подлежит административно-правовому регулированию, а лишь деятельность, связанная с выполнением основных функций, с реализацией публичных интересов. (4) Публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т.е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти.

Обычно выделяют две группы принципов организации и деятельности публичной администрации, которые регламентируют различные уровни структурной организации — вертикальные и горизонтальные. Принципы централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована публичная администрация и специализированы функции ее органов, что позволяет ей быть эффективной. При этом в ряде стран их дополняет принцип единства и неделимости публичной администрации.

(1) Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации между ее различными уровнями определяют принципы централизации и децентрализации.

Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию. На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами.

Децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация, как указывают английская и французская государственно-правовые доктрины, основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу; ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. При этом децентрализованные учреждения вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. В противном случае действия, предпринятые вне предписанных полномочий, считаются совершенными с превышением власти и потому незаконными.

(2) Горизонтальный характер Взаимоотношения складываются между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления. Отношения с различными элементами единой административной структуры регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации.

Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле. Принцип концентрации в современном администрировании утратил значение универсального и используется для организации управления в одной отрасли, осуществления конкретной управленческой функции или в исключительных, строго определенных случаях.

Принцип деконцентрации обеспечивает специализацию управленческих функций и представляет собой технический прием управления. При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Происходит делегирование полномочий, в соответствии с чем вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения. При этом различные органы одной иерархической системы, которые специализируются на выполнении отдельных функций, действуют от имени вышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий орган, а не административное учреждение, фактически реализовавшее полномочия.

Принцип законности является ведущим для определения границ и основных направлений деятельности публичной администрации. С одной стороны, администрация связана существующими законами, должна руководствоваться законодательными предписаниями и не может предпринимать действия, противоречащие положениям закона. С другой стороны, парламент и суды контролируют публичную администрацию с точки зрения законности.

Эффективность рассматривается и как принцип, и как основное требование, предъявляемое к администрации. Политические власти не контролируют администрацию по мелочам, но в конечном итоге требуют от нее профессиональных, эффективных, целесообразных и по возможности оптимальных действий. В теории государственного управления разрабатываются критерии оценки эффективности административной деятельности, такие, как достижение поставленных целей и разрешение социальных проблем.