Лекция 10. Организация верховной власти в РФ

1. Система органов государственной власти федерального уровня. Конституционные полномочия Президента РФ.

2. Структура и функции Администрации Президента РФ. Совет Безопасности при Президенте РФ. Взаимоотношения Президента с палатами Федерального Собрания и Правительством РФ.

3. Структура и функции Правительства РФ.

1. Система органов государственной власти федерального уровня. Конституционные полномочия Президента РФ.

Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основу системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положено два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарности, предполагающий разделение государства на уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны. Используя эти основания, можно построить таблицу, иллюстрирующую распределение основных институтов государственной и муниципальной власти по структурным единицам действующей системы управления (табл. 7.1).

Таблица 7.1

Структура государственного управления в РФ

Система государственного управления в России имеет некоторые особенности, существенно отличающие ее от других государств. По форме правления Россия является президентской республикой. Президент РФ является главой государства, выступая гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.

К основным функциям Президента РФ ст. 83 Конституции РФ относит следующие:

- назначение с согласия Государственной думы Председателя Правительства РФ;

- право председательства на заседаниях Правительства РФ;

- принятие решения об отставке Правительства РФ;

- представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении от должности;

- назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей председателя, федеральных министров;

- представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначение судей других федеральных судов;

- формирование и руководство Советом Федерации РФ;

- утверждение военной доктрины РФ;

- формирование администрации Президента РФ;

- назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ;

- назначение и освобождение высшего командования Вооруженных сил РФ;

- назначение и отзыв после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Хотя Россия и является классической президентской республикой, тем не менее некоторые особенности в конституционном статусе Президента страны все же существуют. Во-первых, в отличие от своего американского коллеги, Президент России не является главой исполнительной власти, выступая скорее гарантом разделения властей и играя роль координатора в их отношениях. Во-вторых, в отличие от своего французского коллеги, Президент России наделен куда меньшей зависимостью от соотношения политических сил в парламенте, а также более значительным влиянием на процедуру избрания премьер-министра. В-третьих, в отличие от целого ряда своих европейских коллег, Президент России не связан обязательствами ни с одной из партий, поддерживающих его на выборах, — он опирается прежде всего на свой аппарат, подбираемый на чисто профессиональной основе. Особая роль в связи с последним обстоятельством отводится администрации Президента, отвечающей за подготовку и реализацию практически всех президентских решений.

2. Структура и функции Администрации Президента РФ. Совет Безопасности при Президенте РФ. Взаимоотношения Президента с палатами Федерального Собрания и Правительством РФ

Структура администрации главы российского государства весьма подвижна и слабо структурирована. Ее усилия сосредоточены главным образом на взаимодействии с ветвями власти, иностранными партнерами, средствами массовой информации, а также с крупными товаропроизводителями и финансово-промышленными компаниями как внутри страны, так и за рубежом. Самостоятельными подразделениями администрации Президента РФ являются Главное территориальное управление Президента РФ, Главное управление внутренней политики Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ и пр.

Еще одним институтом, представляющим президентскую власть на федеральном уровне, является Совет безопасности, возглавляемый секретарем Совета, непосредственно назначаемым Президентом. В сферу полномочий Совета безопасности входит подготовка решений по ключевым проблемам безопасности страны, ее независимости, борьбы с терроризмом и пр. Совет безопасности РФ - конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. СБ рассматривает вопросы внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. Учрежден Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности». Президент РФ формирует и возглавляет СБ. Президент РФ Указом от 28 марта 1998 г. № 294 утвердил Положение об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации. Решения, принимаемые СБ, являются рекомендациями Президенту. Решения СБ по вопросам обеспечения безопасности оформляются указами Президента РФ. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности СБ осуществляет его аппарат, возглавляемый секретарем СБ. Аппарат СБ является самостоятельным подразделением Администрации Президента и имеет статус главного управления Президента. В вышеназванном Положении отражены важные задачи аппарата в подготовке аналитических материалов, прогнозов изменений внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на безопасность личности, общества и государства; в обеспечении деятельности СБ по координации разработки основных направлений стратегии безопасности государства, федеральных программ обеспечения безопасности: обеспечении деятельности СБ по контролю за реализацией решений СБ органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Секретарь СБ назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Секретарь СБ участвует лично или через своих представителей в заседаниях коллегий, военных советов, в рабочих совещаниях органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ при рассмотрении ими вопросов обеспечения безопасности; формирует рабочие комиссии для контроля и проверки реализации органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ решений СБ. стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества, а также для выявления угроз безопасности личности, общества и государства; обращается в органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ с требованием устранить причины и условия, создающие угрозу личности, общества и государства. Непосредственно руководит аппаратом СБ (без вмешательства Руководителя Администрации Президента).СБ может создавать постоянные и временные межведомственные комиссии по основным вопросам своей деятельности с информационно-аналитическими и подготовительными задачами.

Полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать его как неизменного участника законодательного процесса. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе регулируется Положением, утвержденным указом Президента (в редакции 7 ноября 2005г.).

Президент имеет право законодательной инициативы, правом относительного вето на законопроекты, принятые Федеральным собранием – т.е. оно может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты. В этом случае Президент обязан подписать закон в течение 7 дней. Любой законопроект становится законом и вводится в действие только после подписания и обнародования Президентом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием. Однако факт послания не означает, что парламентарии обязаны беспрекословно согласиться и строить свою деятельность в угоду и во имя достижения целей, озвученных Президентом.

Далее, Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не имеет права распускать Совет Федерации. Это является сильным инструментом (оружием) давления на Думу

Ежедневное сотрудничество Президента с парламентариями обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате. Они предоставляют в палатах внесенные Президентом законопроекты, выступают с обоснованиями отклонения принятых палатами законов.

Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент находится ближе к исполнительной. Предпосылками к такой конституционной ситуации связаны с особенностями формирования Правительства РФ. Конституция не связывает процесс формирования Правительства с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Это ведет к тому, что, выражаясь словами М.А. Краснова, «у нас нет конституционных рычагов, обеспечивающих зависимость формирования правительства (кабинета), а на самом деле – политического курса от результатов парламентских выборов. Если такой зависимости нет, то теряют смысл и сами эти выборы, и публичный смысл существования партий (у них нет мотивов для развития), а в итоге невозможна политическая конкуренция, представляющая собой движитель демократии». Ситуация, когда состав Правительства не отражает парламентское большинство может служить источником немалых проблем, распрей, и как следствие – недолжная работоспособность и эффективность исполнительной власти, особенно в части, связанной с законотворческой деятельностью парламента. По оценкам экспертов – это насущная проблема, которая теоретически может проявиться после очередных (не обязательно следующих) думских выборов.

Отношения Президента и Правительства основываются на безусловном приоритете президентской власти. Кроме уже указанного в предыдущей главе, отметим, что Президент единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Тот факт, что он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства уже свидетельствует о руководящем положении Президента в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан предоставить Президенту предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений на должности.

Таким образом, подытожим: во взаимоотношениях Президента РФ и Правительства РФ императивность действий главы государства в проведении внешней и внутренне политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти значительно больше зависимы от Президента и непосредственно ему подконтрольны.

Кроме всего изложенного, как отмечает М.В. Баглай, к полномочиям Президента примыкает его право решающего влияния на назначение Председателя Центрального Банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя ЦБ РФ. Если Дума не утверждает предложенную кандидатуру, то Президент может назначить своего кандидата исполняющим обязанности Председателя ЦБ РФ, а затем снова представить эту же кандидатуру на утверждение Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.

3. Структура и функции Правительства РФ.

Исполнительную власть РФ возглавляет Правительство РФ. Структура правительства в России в последние годы периодически пересматривалась при неизменном наличии ряда ключевых фигур, представленных должностями Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Если кандидатура премьер-министра, представленная Президентом, трижды будет отклонена ни жней палатой, то глава государства волен распустить Думу и назначить новые выборы. В сферу полномочий Правительства РФ входит разработка и представление Государственной Думе бюджета страны; проведение единой в стране экономической, культурной и социальной политики; управление федеральной собственностью; меры по обеспечению оборонной политики, внутренней и внешней безопасности, законности и пр.

В состав Правительства РФ до 2004 г. входили федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, надзоры. В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г., систему федеральных органов исполнительной власти составляют: федеральные министерства; федеральные службы и федеральные агентства. Главными функциями федерального министерства являются: выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование отдельных, установленных актами Президента РФ, сфер деятельности. Федеральным службам переданы полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные агентства специализируются по осуществлению государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительным функциям, за исключением функций по контролю и надзору.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, их полномочия, устанавливаются в специальных положениях об указанных органах исполнительной власти. Руководители федеральных служб и агентств, за исключением тех, кто напрямую подчиняется Президенту РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб и агентств. Изнутри каждая категория правительственных органов регулируется своим положением в рамках выделенного бюджетом лимита расходов. Основными внутриорганизацнонными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы, комиссии.

Работа правительственных ведомств, главным образом, строится по функциональному признаку и охватывает четыре основных блока:

1)экономический — охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей: топливно-энергетический комплекс, строительство и жилищная политика, промышленность, финансы, транспорт и др.;

2)административно-политический - обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития государства, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т. д.;

3)социальный — предполагает разработку специальной политики государства в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей;

4)контрольный — представляет перечень существующих в рамках правительственного аппарата контрольных органов, ответственных за адекватное проведение правительственной политики в регионах, а также за координацию между хозяйствующими субъектами на территории. Специализированную функцию контроля в сфере исполнительной власти осуществляют специальные федеральные службы, а также специальные департаменты и отделы федеральных министерств, а также надзоры и комиссии.