Подготовка, принятие, вступление в силу, отмена и приостановление муниципальных правовых актов

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Приведенная норма позволяет увидеть особенности субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне.

Во-первых, в ней назван определенный круг таких субъектов, значит, на муниципальном уровне их тоже надо указать в соответствующих актах - это депутаты, глава муниципального образования, глава местной администрации, органы ТОС, инициативные группы граждан. Конечно, в устав муниципального образования потребуется внести некоторые добавления и уточнения, например, если будут созданы в данной муниципальной единице "иные выборные органы местного самоуправления", надо включить в круг субъектов правотворческой инициативы. Для инициативных групп, упомянутых в Федеральном законе, на местном уровне придется как минимум определить порядок их создания и численность.

Во-вторых, поскольку ч. 1 ст. 46 Закона 2003 г. допускается наделение возможностями правотворческой инициативы иных субъектов, установленных муниципальным уставом, это оставляет свободу соответствующего усмотрения на местном уровне.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Таким образом, правовые отношения, связанные с принятием муниципальных правовых актов и местным правотворчеством, в значительной мере регламентируются актами муниципальных образований: уставами, регламентами органов местного самоуправления и другими правовыми актами, принимаемыми органами и должностными лицами местного самоуправления.

Так, в Порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Тюмени, утвержденном решением Тюменской городской Думы от 12 сентября 1996 г. (в ред. от 28 февраля 2002 г.), представлен весь комплекс мероприятий и последовательность действий по реализации нормотворческого процесса органами местного самоуправления. Нормотворческая деятельность осуществляется на основе соответствующего плана, который готовится председателем представительного органа с учетом предложений постоянных комиссий и депутатов, Счетной палаты, местной администрации, органов территориального общественного самоуправления и других субъектов муниципальных отношений, заинтересованных в деле правотворчества. План нормотворческой деятельности на очередной год утверждается на заседании представительного органа по представлению ее председателя не позднее 31 декабря предшествующего года и подлежит обязательному опубликованию. По предметам своего ведения исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления также готовит план подготовки нормативных актов, который готовится подразделениями администрации и утверждается ее главой.

В планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления обычно не вписываются правовые акты, инициированные жителями в порядке правотворческой инициативы. В правовых актах порядок реализации такового рода инициатив регламентируется в особом порядке, который предполагает внеочередное включение проекта соответствующего нормативного акта в повестку представительного органа, с тем чтобы успеть рассмотреть муниципальный правовой акт, внесенный в порядке правотворческой инициативы граждан, в трехмесячный срок, обозначенный в ч. 2 ст. 26 Федерального закона 2003 г.

В настоящее время подлежат корректировке ранее принимавшиеся муниципальные правовые акты, закрепляющие порядок рассмотрения и принятия проектов местного бюджета и отчета о его исполнении, проектов планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросов преобразования муниципальных образований, поскольку принятие решений по этой группе вопросов не может состояться без прохождения процедуры публичных слушаний, предусмотренной ст. 28 Федерального закона 2003 г.

В целом же подготовка муниципальных правовых актов выглядит следующим образом. С учетом того, чей это будет акт, субъект правотворческой инициативы вносит соответственно главе представительного органа, главе местной администрации предложение о принятии нормативного правового акта.

Предложение должно содержать концепцию акта, сопровождаться его проектом, пояснительной запиской, финансовым обоснованием необходимых затрат, которые повлечет принятие акта, предложениями по внесению изменений в другие местные акты, регулирующие отношения в данной сфере. Нередко требуется представлять также информацию о состоянии законодательства по данному вопросу, а также о правовых актах иных муниципальных образований, принятых по аналогичному вопросу. Все эти документы передаются главой представительного органа в профильную постоянную комиссию, а главой местной администрации - в соответствующее подразделение администрации, которые готовят свое заключение по правотворческой инициативе в целом, а также по сопроводительным документам, в том числе оценивая и качество проекта муниципального правового акта.

Вопрос о принятии или отклонении правотворческой инициативы, если она адресована представительному органу муниципального образования, решается этим органом по представлению соответствующей постоянной комиссии в течение определенного срока с момента поступления такой инициативы. В случае принятия (одобрения) инициативы начинается более квалифицированная подготовка проекта нормативного правового акта, которая включает уточнение его названия и целей, концепции и структуры, а также формулировок отдельных статей, частей, пунктов.

Подготовка проекта муниципального правового акта возлагается на постоянные комиссии представительного органа, специалистов профильных подразделений различных органов местного самоуправления, в том числе и местной администрации. Если это акт местной администрации, подобными вопросами занимаются подразделения ее аппарата, однако может быть получено мотивированное заключение профильных постоянных комиссий представительного органа муниципального образования.

К подготовке проекта муниципального правового акта могут привлекаться на договорной основе авторские коллективы из числа ученых и практиков в данной области. Для разработки проекта правового акта по наиболее важным направлениям деятельности муниципального образования может быть создана рабочая группа из представителей нескольких постоянных комиссий, специалистов администрации, ученых, учреждений, общественных организаций. Нормотворческий орган может также заказать на договорной основе подготовку проекта муниципального правового акта определенному научному учреждению или авторскому коллективу.

К проекту нормативного правового акта предъявляются определенные требования, связанные с языком акта, структурой, техническим оформлением и реквизитами. Текст должен быть изложен простым и ясным языком. В случае применения малоизвестных специальных терминов надо давать их пояснения. Структура акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. В проекте указываются правовые средства его реализации, источники финансирования, контроля и т.д. Если в проектах приводятся карты, схемы, образцы документов, таблицы, они должны оформляться в виде приложений. Техническое оформление текста проекта и приложений к нему производится с применением электронной версии.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта в представительном органе проходит по определенной процедуре. Обычно оно начинается с доклада разработчика и содоклада председателя постоянной комиссии, отвечающей за подготовку проекта. В докладе и содокладе обосновываются необходимость принятия данного проекта, его концепция, а также предложения по принятию или отклонению поступивших поправок. С целью выявления мнения в связи с обсуждаемым проектом проводятся прения, в которых участвуют - в соответствии с регламентом представительного органа - и депутаты, и другие заинтересованные в судьбе проекта лица. Высказанные в ходе обсуждения замечания и предложения ставятся на голосование и в случае одобрения депутатами вносятся в текст проекта в виде поправок.

Если в представительном органе муниципального образования обсуждается проект муниципального нормативного правового акта, процедура может состоять из одного, двух или трех чтений. Первое чтение включает в себя представление проекта, его обсуждение и завершается голосованием по решению об одобрении концепции проекта и о принятии его за основу. Если проект принимается в первом чтении, представительный орган определяет сроки подачи замечаний и предложений по проекту и вынесения его на второе чтение. Второе чтение заключается в рассмотрении замечаний и предложений к проекту. Третье чтение предназначено для рассмотрения замечаний и предложений по проекту и принятия его в целом. Продолжительность перерывов между чтениями не может превышать двух месяцев.

Подобная процедура (она напоминает законодательный процесс в Государственной Думе или парламенте субъекта РФ) на уровне муниципальных образований используется не часто. Ненормативный акт обычно принимается в ходе одного заседания.

Представительный орган вправе принять решение об опубликовании проекта в печати в целях его обсуждения жителями и учета их замечаний и предложений. Он может отклонить проект в целом либо принять решение о его доработке и вынесении на следующее заседание представительного органа.

Муниципальные акты регулируют вопросы, связанные с подписанием и обнародованием муниципального правового акта, принятого представительным органом. Например, в соответствии с упоминавшимся выше Порядком подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Тюмени документ в течение пяти дней направляется на подпись главе муниципального образования, который в течение 10 дней либо подписывает правовой акт и публикует его, либо возвращает в представительный орган со своими замечаниями. Представительный орган вправе оставить правовой акт в прежней редакции, если за него проголосует не менее двух третей от общего состава депутатов. В этом случае глава муниципального образования обязан подписать его в трехдневный срок.

Процедура принятия и вступления в силу правовых актов главы муниципального образования, главы местной администрации, более проста. После подписания акта соответствующим лицом он вступает в силу в сроки, установленные самим документом.

Вместе с тем есть общие требования к муниципальным правовым актам. Реквизиты правового акта включают наименование формы акта, заголовок, дату принятия и его номер, подпись главы муниципального образования. Муниципальный правовой акт, затрагивающий права и законные интересы жителей, подлежит обязательному опубликованию в полном объеме. Такой акт вступает в законную силу, как правило, по истечении 10 дней после официального опубликования. Иные муниципальные правовые акты вступают в законную силу после подписания их главой муниципального образования, если в самом акте не предусмотрен иной срок. Нормативные правовые акты о налогах и сборах согласно ч. 1 ст. 47 Федерального закона 2003 г. вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ (в указанном Кодексе предусмотрено, что местные налоги и сборы, так же как и порядок их уплаты, льготы по ним устанавливаются, в развитие норм законодательства, правовыми актами только представительных органов муниципальных образований).

В соответствии со ст. 48 Закона 2003 г. муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено принявшим органом, должностным лицом местного самоуправления или судом. Отмена может иметь место как по инициативе самого органа или должностного лица, так и в результате принесения протеста или представления прокурора.

Оспаривание муниципальных правовых актов в судебном порядке происходит в соответствии с положениями гл. 24 Гражданского процессуального кодекса РФ. С заявлением в суд о признании недействительным нормативного акта местного самоуправления полностью или в части могут обращаться гражданин, организация, по мнению которых акт нарушает их права и свободы, а также прокурор, если считает, что акт противоречит актам большей юридической силы. С аналогичным заявлением могут обратиться в суд также органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, считающие данный акт незаконным, в том числе и вторгающимся в их компетенцию. Если суд установит, что правовой акт местного самоуправления противоречит акту большей юридической силы, по решению суда действие оспоренного акта прекращается полностью или в соответствующей части со дня принятия акта или иного указанного судом времени. Такое решение влечет утрату силы и других муниципальных актов, изданных на основе оспоренного акта или воспроизводящих его содержание. Решение суда о признании муниципального правового акта недействующим подлежит опубликованию в официальном издании, в котором был напечатан оспоренный муниципальный правовой акт.

Что касается возможности приостановления действия муниципального правового акта принявшим его органом, должностным лицом местного самоуправления, а также судом, то применительно к суду нет четких процессуальных механизмов реализации закрепленных в ст. 48 Федерального закона 2003 г. полномочий по приостановлению актов местного самоуправления. Действующий Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ст. 4) предоставляет право суду, принявшему к рассмотрению жалобу, по своей инициативе или по просьбе гражданина приостановить исполнение обжалуемого решения. Однако эта норма не получила развития в Гражданском процессуальном кодексе РФ*(140).

Отменять и приостанавливать муниципальные правовые акты могут также органы государственной власти в той части, где речь идет об исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это право государственных органов вытекает из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, в которой говорится, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству.