Устав муниципального образования

Как отмечено выше, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" называет широкий перечень вопросов, которые должны быть отражены в уставе. Согласно ч. 1 ст. 44 уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Условно этот перечень можно разделить на общие вопросы, вопросы организационно-кадрового характера и вопросы бюджета. Все они являются ключевыми для любого муниципального образования.

Закон 2003 г. не запрещает включение в устав иных вопросов, но ставит условие - если это вытекает из других законов. Часть 2 ст. 44 гласит: "Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ". Таким образом, в приведенной норме однозначно не сказано о праве муниципального образования отразить в уставе какие-то вопросы в силу собственной самостоятельности, если по этому поводу нет указаний в законе Российской Федерации или ее субъекта.

Степень важности устава муниципального образования усматривается и в особом порядке нормотворческого процесса применительно к этому акту. Проект устава, равно как и проект акта о внесении в него изменений, в обязательном порядке и не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии должны быть официально опубликованы. Одновременно публикуется порядок участия жителей в обсуждении устава и порядок учета их предложений по проекту устава или акта о внесении в него изменений. Более того, проект устава и проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений должны выноситься на публичные слушания.

Устав принимается представительным органом муниципального образования большинством в две трети от установленной численности депутатов, а в поселениях с численностью избирателей до 100 человек устав принимается населением непосредственно на сходе (ч. 4 ст. 44). Решение на сходе принимается простым большинством при условии, что в сходе участвуют более половины жителей, обладающих активным избирательным правом (ст. 25).

Как отмечалось в предшествующих главах учебника, Федеральный закон 2003 г. не предусматривает принятие устава муниципального образования на местном референдуме. Но в Федеральном законе 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ч. 8 ст. 12) содержится закрытый перечень вопросов, не подлежащих вынесению на референдум. Напомним, что на местный референдум не могут выносится вопросы о сроках полномочий органов местного самоуправления, досрочных их выборах или об отсрочке выборов, о персональном составе данных органов, об избрании, утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности соответствующих лиц, о бюджете и финансовых обязательствах муниципального образования, о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению здоровья и безопасности населения. Как видим, здесь нет упоминания об уставе муниципального образования. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается (ч. 9 ст. 12). Налицо несогласованность двух актов. Казалось бы, при этом полагается руководствоваться правилами Закона 2003 г. Но ведь в Законе 2002 г. четко сказано, что именно он является главным по соответствующим вопросам. Часть 6 ст. 1 этого Закона гласит: "Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона". Очевидно, законодатель должен обеспечить синхронность регулирования, тем более что речь идет о местном референдуме как институте народовластия.

Обязательной стадией юридического оформления устава муниципального образования является его государственная регистрация. После государственной регистрации официального опубликования (обнародования) устав вступает в силу. Согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" такая регистрация осуществляется органом федеральной регистрационной службы в соответствующем субъекте РФ. Основаниями для отказа в государственной регистрации могут быть: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; нарушение установленного Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Следует иметь в виду, что противоречащим законодательству является регулирование вопросов, которые не подлежат урегулированию уставом муниципального образования, или невключение в устав вопросов, которые должны быть в него включены. Нарушение порядка принятия устава муниципального образования может иметь место в случаях принятия его ненадлежащим органом или в отсутствие кворума на заседании представительного органа, а также нарушение срока опубликования и порядка обсуждения проекта устава.

Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Если новая редакция устава или муниципальный правовой акт о внесении изменений или дополнений в устав изменяют структуру или полномочия выборных лиц местного самоуправления то соответствующие положения о внесении изменений вступают в силу после окончания срока полномочий представительного органа, принявшего решение о внесении изменений.