Административно-правовых отношений. Говоря об индивидуальных субъектах административно-правовых отношений, следует различать такие правовые термины

Говоря об индивидуальных субъектах административно-правовых отношений, следует различать такие правовые термины, как личность и гражданин. Еще в 1967 г. И. Е. Фарбер разграничил понятия «права человека» и «права гражданина» по признаку наличия их государственного признания, а так как в праве различаются права человека (личности) и гражданина, то справедливо предположить, что это не тождественные термины. Под личностью понимается физическое лицо, т. е. человек. Гражданство, в свою очередь, — категория политико-правовая. Гражданин — это лицо, находящееся в постоянных, устойчивых правовых связях с государством. Государство наделяет гражданина правами, защищает и покровительствует ему за границей, а гражданин обязан соблюдать нормативно-правовые акты, выполнять установленные государством обязанности.

Из сказанного следует, что личность — более широкое понятие, чем гражданин. Личность может быть как гражданином РФ (обычным, почетным, с двойным гражданством), так и лицом без гражданства, иностранным гражданином (ближнего и дальнего зарубежья).

Гражданин обладает бóльшим объемом прав в сфере государственного управления, чем иностранные граждане и лица без гражданства. Лица, не являющиеся гражданами РФ, не имеют некоторых прав и обязанностей, носителями которых граждане РФ являются. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства будут рассмотрены отдельно.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в некоторых законах
и подзаконных актах термин «гражданин» может употребляться
в широком смысле и под ним подразумеваются все лица, находящиеся на территории РФ: как граждане, так и лица без гражданства, иностранные граждане.

В административно-правовых отношениях термин «гражданин» также имеет несколько другой смысл, чем указанный выше. Под гражданином в административно-правовых отношениях понимается не просто физическое лицо. В ряде случаев такие лица
в административно-правовых отношениях могут находиться в постоянных, устойчивых правовых связях с государством и реализовывать свои государственно-властные полномочия. В этих правоотношениях они будут выступать от имени государства как должностные лица какого-либо органа государственной власти, но не как граждане.

В. И. Новоселов предлагал гражданином в административно-правовых отношениях считать «лицо (человека), не состоящее с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях»^[12]. Д. Н. Бахрах, не совсем соглашаясь с данным определением в части терминов «орган управления» и «трудовые или государственно-служебные отношения», уточняет его и предлагает более широкое определение: «Гражданин — это отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией»^[13].

На взгляд авторов пособия, неточность вышеприведенных определений обусловлена не вполне удачным подбором его критерия. Делопроизводитель областной администрации имеет устойчивую правовую связь с органом государственной власти. Вместе с тем для определения его как гражданина в административно-правовых отношениях она не имеет никакого значения.

Для определения гражданина в административно-правовых отношениях основное значение имеет не наличие устойчивых правовых связей с органом государственной власти, а наличие или отсутствие у личности государственно-властных полномочий и в случае наличия — факта их реализации.

Лицо выступает в административно-правовых отношениях как гражданин лишь тогда, когда оно выступает от себя лично. В административно-правовых отношениях лицо может выступать и не от себя лично, а от имени органов государственной власти. Это происходит в случаях, когда лицо имеет и реализует соответствующие государственно-властные полномочия.

Следовательно, лица, не наделенные государственно-властными полномочиями, в административно-правовых отношениях всегда выступают от своего имени, т. е. как граждане. Лица же, наделенные такими полномочиями, в одних административно-правовых отношениях могут выступать от своего имени, а в других — нет, поэтому дать определение гражданина как субъекта административно-правовых отношений вообще нельзя. Можно дать такое определение лишь для конкретных административно-правовых отношений.

Таким образом, более точным представляется следующее определение: гражданин в административно-правовых отношениях — это лицо, выступающее от себя лично и не наделенное государственно-властными полномочиями либо наделенное, но в данных конкретных правоотношениях их не реализующее.

Понятие и элементы