Административно-правового статуса граждан

Прежде чем рассматривать содержание административно-правового статуса граждан, необходимо уяснить его значение. Слово «статус» произошло от латинского status — состояние, положение. Правовой статус — это лишь та частичка социального статуса человека, которая определена нормами права. Юридическое закрепление правового положения (статуса) личности есть отражение отношений между человеком и государством. Именно эти отношения и определяют роль и место личности в правовой системе общества.

Некоторые авторы (Н. В. Витрук, В. А. Кучинский, Е. А. Лукашева, Н. С. Малеин и др.) предпринимали попытки разграничить понятия «правовой статус» и «правовое положение», однако
точка зрения большинства ученых, которую выразил Н. И. Матузов, заключается в том, что «в этом нет ни теоретической, ни практической необходимости. Эти понятия равнозначны и всякие попытки их разграничения выглядят искусственными, неубедительными» [14].

В юридической литературе также давно и активно обсуждается проблема содержания (или элементов) правового статуса личности. По данному поводу высказываются различные точки зрения, однако обоснованным представляется утверждение, что «все институты, непосредственно раскрывающие место индивида в обществе и государстве, можно смело включить в основы правового положения личности»[15].

Некоторые авторы под правовым статусом личности понимают лишь «совокупность прав и свобод, обязанностей и ответственности личности, устанавливающих ее правовое положение в обществе»[16]. Однако такое «двухэлементное» определение правового статуса личности не нашло серьезной поддержки у ученых.

Различными авторами в юридической литературе в общей сложности были названы десять элементов правового статуса личности, это:

1) права, свободы и обязанности;

2) законные интересы;

3) правосубъектность;

4) гарантии обеспечения прав и обязанностей;

5) гражданство;

6) юридическая ответственность;

7) правовые принципы;

8) правовой долг;

9) соответствующие правовые нормы;

10) правоотношения общего (статусного) характера.

Не вызывает возражений практически у всех авторов принадлежность к элементам правового статуса личности комплекса ее прав, свобод и обязанностей. В юридической литературе не обозначено также и принципиальных споров о правосубъектности как элементе правового статуса, так как без нее основной, первый, указанный элемент теряет всяческий смысл. По остальным элементам правового статуса личности в юридической литературе ведутся довольно серьезные дискуссии.

Н. И. Матузов, говоря о гарантиях наряду с такими феноменами, как правовой долг, правосознание, правовая активность, правовая культура и законность, считает, что они «либо принципы, либо черты, либо предпосылки правового статуса, которые безусловно характеризуют положение личности в обществе, пронизывают данное понятие, но не выступают в качестве его самостоятельных элементов»[17].

Данное высказывание в отношении правового долга, правосо­знания, правовой активности, правовой культуры и законности авторам представляется абсолютно справедливым, однако в отношении гарантий такая справедливость будет существовать лишь в тех случаях, когда под таковыми понимаются «способы фактического обеспечения реализации прав и демократических свобод советских граждан»[18]. Трудно не признать тот факт, что «суть гарантий состоит в том, что они направлены на обеспечение, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина в целях беспрепятственного пользования ими»[19].

Однако цель обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина может быть достигнута и путем выполнения уполномоченными на то органами государства такого рода своих юридических обязанностей, «которым предписано Конституцией обеспечить практическую реализацию прав и свобод»[20].

Такие юридические обязанности уполномоченных органов (в тех случаях, когда они им не корреспондируются соответствующими правами личности) также необходимо включать в состав правового статуса личности в качестве гарантий их прав, свобод и законных интересов.

Что касается юридической ответственности как элемента правового статуса личности, то следует согласиться с мнением А. Б. Венгерова, что «юридическая ответственность — одна из форм государственного принуждения, обеспечивающего правовую систему общества. По сути, это всегда отрицательная реакция государства на противоправное действие»[21].

Так как юридическая ответственность есть реакция государства именно на противоправное поведение, то и наступает она лишь за правонарушения. В свою очередь, любой из видов правонарушений является невыполнением либо ненадлежащим выполнением имеющихся у лица юридических обязанностей. Из сказанного можно сделать вывод, что роль юридической ответственности в обществе заключается в том, чтобы гарантировать выполнение всеми субъектами права (в т. ч. и личностью) своих юридических обязанностей. Один из частных случаев такой гарантированности заключается именно в наличии юридических обязанностей у уполномоченных субъектов в определенных случаях привлекать виновного субъекта права к определенному виду юридической ответственности. Такого рода гарантии выше уже отнесены к элементам правового статуса личности.

«Юридическая ответственность предполагает наступление негативных последствий (лишений) для правонарушителя: ущемление его прав (лишения свободы, родительских прав и др.), возложение на него новых дополнительных обязанностей (выплата определенной суммы, совершение каких-либо действий и др.)» [22], —считает Р. А. Ромашов. При рассмотрении юридической ответственности с точки зрения ее результатов очевидно, что она либо ограничивает права и свободы личности, либо возлагает на личность дополнительные (к уже имеющимся у нее ранее) обязанности. Если при этом и происходят изменения правового статуса, то эти последствия изменения полностью охватываются первым основным элементом — правами, свободами и обязанностями личности. И в первом и во втором случаях выделять юридическую ответственность в качестве самостоятельного элемента правового статуса не представляется необходимым.

По общему определению ученых-правоведов «законные интересы личности — это юридически значимые и юридически оправданные притязания человека на социальные блага, не охватываемые непосредственно содержанием прав и свобод граждан»[23]. Но следует признать, что в отличие от прав, свобод и обязанностей законные интересы нормами права не устанавливаются и не могут быть установлены, так как они возникают у личности исходя из конкретных жизненных ситуаций. Следовательно, признать законные интересы элементом правового статуса было бы неверным.

Сам Н. И. Матузов отмечает, что «в юридической литературе высказаны возражения против включения в правовой статус юридических норм и правоотношений». «Между тем, — говорит автор, — без соответствующих норм, главным образом конституционных, регулирующих наиболее важные отношения гражданина и государства, установление, закрепление, а следовательно, само существование правового статуса невозможны. То же самое можно сказать об общих (статусных) правоотношениях, в которых состоят все граждане с государством и друг с другом по поводу осуществления своих основных прав и обязанностей, их гарантирования, защиты и т. д.» [24].

Нормы права, наделяющие личность комплексом прав, свобод, законных интересов и обязанностями, а также нормы права, их гарантирующие определенным (указанным выше) способом, авторами пособия уже признаны элементами правового статуса в составе двух названных. Что же касается остальных норм права, то необходимости включения их всех в качестве самостоятельного элемента в содержание правового статуса личности авторами не усматривается.

Сами же правоотношения являются разновидностью социальных отношений, и их роль в качестве элемента правового статуса авторы не прослеживают. Более правильно было бы говорить о правах
и обязанностях личности, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в результате вступления этой личности в конкретные правоотношения. Однако права и обязанности личности, приобретенные ею из конкретных (пусть даже общих или статусных) правоотношений, учеными-правоведами обоснованно в содержание правового статуса личности не включаются. Кроме того, спор по этому поводу авторами пособия представляется непринципиальным, потому что даже в случае их признания таковыми они опять же будут отнесены к первому основному элементу правового статуса.

Рассматривая правовые принципы в качестве предложенного элемента правового статуса, следует отметить, что сам Н. И. Матузов, включивший их в состав элементов правового статуса, позже в этой же работе скажет, что «ясно, какое значение эти принципы имеют для правового положения личности в обществе, ее активной деятельности. Однако они не входят непосредственно в содержание правового статуса в качестве его структурных элементов, а характеризуют данное явление главным образом с внешней стороны, указывают на его предпосылки, исходные начала, условия, взаимосвязи с другими социальными и политическими явлениями»[25]. Отсутствие необходимости включения правовых принципов в качестве элемента правового статуса личности представляется обоснованным.

«Институт гражданства устанавливает первичную политико-правовую связь государства, с одной стороны, и конкретного индивида — с другой»[26], — считает Л. Д. Воеводин.

Вполне обоснованно и то, что «принадлежность человека к тому или иному государству есть правовая принадлежность, юридическое состояние лица, в силу которого оно обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законами данного государства. Эта совокупность прав и обязанностей граждан и их гарантий определяет и характеризует основы их правового положения в обществе и государстве»[27]. Однако эти права и обязанности граждан входят в состав элементов правового статуса в виде первого
и основного элемента.

«Гражданство — устойчивая правовая связь лица с государством, которая служит основанием для того, чтобы это лицо находилось под постоянным и полным воздействием суверенной власти данного государства как внутри, так и вне его границ»[28], — также указывает В. С. Шевцов.

Из приведенной цитаты следует, что помимо обязанностей личности в отношении государства, охватываемых понятием гражданства и рассмотренных выше, в содержание понятия «гражданство» входят еще и некоторые обязанности государства в отношении личности. В этом случае эти обязанности будут полностью охватываться таким (также уже рассмотренным выше) элементом правового статуса, как юридические гарантии прав, свобод, законных интересов и обязанностей личности. В этой ситуации включать гражданство в качестве самостоятельного элемента правового статуса также представляется нецелесообразным.

Принимая во внимание изложенное, правовой статус личности видится состоящим из трех элементов. Прежде всего, это основной элемент — комплекс прав, свобод и обязанностей личности.
Во-вторых, это праводееспособность (правосубъектность) личности. И, в-третьих, это юридические гарантии прав, свобод и обязанностей личности (в рассмотренном выше смысле).

Таким образом, можно делать вывод, что правовой статус личности — это ее правовое положение, определяемое комплексом принадлежащих ей прав, свобод и обязанностей, их юридическими гарантиями и ее правосубъектностью.

Так как правовой статус — это правовое положение (т. е. положение, урегулированное нормами права), то административно-правовой статус — правовое положение в сфере государственного управления или положение, урегулированное только нормами административного права. Правовое положение граждан в сфере государственного управления — часть их общего правового статуса.

«Гражданин является субъектом государственного управления, и нормы права закрепляют его специфический статус в данной области, основанный на общем статусе, но во многих чертах отличающийся от него, прежде всего, большей конкретностью. Правовой статус граждан в государственном управлении — это конкретизация общего правового статуса граждан применительно к особенностям (задачам, целям, условиям) государственного управления как одного из видов государственной деятельности»^[29], — отмечает
В. И. Новоселов.

Административно-правовой статус гражданина характеризуется наличием тех же элементов, которые определяют его общий правовой статус в обществе. Исходя из специфики деятельности органов исполнительной власти, гражданство как элемент административно-правового статуса не имеет принципиального значения еще и потому, что нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере организации и деятельности исполнительной власти, обычно распространяются на всех лиц: граждан РФ, иностранцев и лиц без граж­данства, находящихся на территории РФ. Законодатель, оперируя термином «граждане», имеет в виду обычно все названные группы.

Как уже было сказано выше, основным элементом административно-правового статуса граждан является комплекс их прав, свобод и обязанностей, закрепленный нормами административного права. Говоря о правах, свободах и обязанностях личности как об основном элементе ее административно-правового статуса, следует разобраться с вопросами: что же является основанием их возникновения и какие из них действительно входят в состав этого статуса?

Как известно из курса теории государства и права, права человека выделяются в объективном и субъективном смыслах. В первом случае — это система общепризнанных принципов и норм международного права, закрепляющих положение личности, правила взаимоотношений между людьми, отношения человека и государства. Во втором — закрепленные в правовых нормах, юридически гарантированные государством возможности индивида совершать определенные действия, поступки, пользоваться определенными социальными благами. Юридические обязанности — это мера должного поведения их носителей.

«Права личности, или субъективные права, — это не потенциальные, а реальные социальные возможности индивида, вытекающие непосредственно из закона. Данное положение следует подчеркнуть, поскольку в юридической науке широко утвердилось понимание субъективного права как элемента конкретного правоотношения, возникающего при наличии юридического факта, который порождает данное отношение»[30], — указывает Е. А. Лукашева.

Такое определение источников возникновения субъективных прав личности представляется необоснованно узким. Субъективные права могут возникать и в результате юридических фактов, как
в рамках конкретных правоотношений (действия), так и без них (события). При этом «способ возникновения, форма проявления
и реализация тех или иных прав не имеют принципиального значения для их характеристики как субъективных»[31], — отмечает
Н. И. Матузов. Аналогичным образом в праве складывается ситуация и с основаниями возникновения юридических обязанностей.

Что же касается свобод, то следует согласиться с мнением
М. С. Строговича, включающего их в состав субъективного права лица как одной из форм ее выражения. Ученый считал, что «субъективное право лица означает выраженные в норме права и закрепленные в ней: а) возможность пользования определенным социальным благом; б) полномочие совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц; в) свободу поведения, поступков в границах, установленных нормой права»[32]. «Свобода личности — это то же право гражданина, но выражающее собой лишь отсутствие каких-либо препятствий, стеснений в чем-либо»[33], —считает А. В. Малько.

Административно-правовой статус личности, по мнению большинства ученых, определяется только теми правами, свободами
и обязанностями личности, которые закреплены в нормах административного права. Соответственно права, свободы и обязанности личности, имеющиеся у них из юридических фактов, в содержание их административно-правового статуса не входят.

Комплекс прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления определяется разнообразными по юридической силе нормативными актами: а) международными правовыми актами, ратифицированными Российской Федерацией; б) Конституцией РФ; в) законами РФ и субъектов РФ; г) всевозможными подзаконными нормативно-правовыми актами.

По мнению В. И. Новоселова, «в состав правового статуса входит также еще один особый элемент: права-обязанности. Дело в том, что среди правовых категорий имеется одна специфическая категория — права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т. д.)»^[34]. Представляется невозможным согласиться с указанным мнением. Следует различать разные по объему действия. Конституционной обязанностью являлось получение основного общего образования. Получение среднего профессионального и высшего образования является конституционным правом и т. д. Равные же по объему действия не могут быть одновременно правом и обязанностью лица, так как эти понятия взаимоисключающие.

Вторым элементом административно-правового статуса граждан были названы административно-правовые гарантии их прав, свобод и обязанностей. В силу своей значимости и сложности восприятия они будут рассмотрены отдельно.

В качестве третьего элемента административно-правового статуса граждан называлась административная праводееспособность гражданина, или его правосубъектность.

Административная правоспособность гражданина — это признаваемая за ним государством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.

Административная правоспособность возникает с момента рождения. Однако в момент рождения она еще не полная и не у всех равная. Она может отличаться в зависимости от пола, состояния здоровья. С достижением определенного возраста, получением образования и т. д. она развивается и изменяется. Так, Президентом РФ можно стать, лишь достигнув 35-летнего возраста, являться носителем права на поступление в ряд учебных заведений можно лишь до 30 лет и т. д. Административную правоспособность нельзя изменить по собственному желанию. Ее объем устанавливается
и изменяется лишь государством. Административное законодательство предусматривает возможность полного или временного лишения некоторых прав.

Условием реализации административной правоспособности является наличие у гражданина административной дееспособности. Административная дееспособность гражданина — признаваемая за ним государством способность своими действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные на него обязанности административно-правового характера.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позже административной правоспособности, но конкретный возраст ее наступления в законодательстве не установлен. В ряде случаев она наступает уже с шестилетнего возраста (ответственность школьников за систематическое неуспевание по ряду предметов или нарушение дисциплины). Так же, как и административная правоспособность, административная дееспособность развивается и изменяется. Как правило, полная дееспособность наступает с 18-летнего возраста (административная деликтоспособность — с 16 лет). В соответствии с законом некоторые граждане могут быть признаны полностью или частично недееспособными.

На основе правоспособности дееспособные граждане реализуют свои субъективные права, выполняют свои обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения.