Основные направления реформирования государственной службы

2.1. О сущности административной реформы в РФ

В зарубежных средствах массовой информации, опираясь в основном на советский опыт, распространено мнение об ≪управляемой демократии≫ в России. Что касается советского периода, то здесь не возникает особых проблем. Действительно, советская демократия была управляемой и управлялась она коммунистической партией. Что касается нынешней ситуации, когда президент опирается на победившую на прошлых выборах партию ≪Единая Россия≫, то это ничего не говорит об ≪управляемой демократии≫. Большинство президентов или премьеров в мире приходят к власти в основном как лидеры тех или иных политических партий. К тому же В. В. Путин не является членом ≪Единой России≫ и практически не участвует во внутрипартийной жизни. Поэтому разговоры о российской ≪управляемой демократии≫ — это политический прием давления на наших руководителей политической власти и государственный аппарат.

Понятие ≪управляемой демократии≫ в отношении России просто навязывается некоторыми центрами глобального влияния, а заодно и многим другим народам, которые отстаивают свой суверенитет. По мнению заместителя главы президентской администрации В. Суркова, наша российская модель демократий может быть названа ≪суверенной демократией≫, поскольку мы хотим быть открытой нацией среди других открытых наций и сотрудничать с ними по справедливым правилам, а не управляться извне.[2] Разгул мафии и ее проникновение во все социальные структуры вплоть до государственных говорит о том, что до сих пор в России не отпала необходимость строительства вертикали власти как политической, так и административной.

Административные преобразования в Российской Федерации в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на два периода.

Первый периодсвязан с административными преобразованиями 1991–1999 годы, политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации.

Второй периодхарактеризуетсяразработкой и проведением мероприятий административной реформы. Начиная с 2003 г. в России проводится «административная реформа». Это понятие используется в двух смыслах — широком и узком. В широком понимании — когда речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов, связанных со структурными преобразованиями государственного управления. В узком смысле административная реформа означает сокращение и коренную перестройку государственного аппарата (гражданской службы), нацеливанием его на «предоставление услуг» политическим руководителям и особенно населению.

Первый этап реформы (2003–2005). 23 июля 2003 года президент Российской Федерации Владимир Путин подписал Указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2005 годах» от 23 июля 2003 г. N 824. В нем отмечалось, что реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

25 октября 2005 г. правительство Российской Федерации одобрило концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.

Второй этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.

Административная вертикаль власти, связанная с реформированием государственной (гражданской) службы, осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов.

Гражданская служба РФ является важнейшим инструментом выстраивания административной вертикали, важнейшим инструментом проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием социальной сферы, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан.

Ее обновление рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства.

2.2 Правовое обеспечение реформы гражданской службы

Нормативно-правовая база реформирования государственной (гражданской) службы включает в себя федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, распоряжения Администрации Президента РФ, нормативные правовые акты, разрабатываемые в федеральных государственных органах, а также законы и правовые акты субъектов РФ.

Первый период, который можно назвать подготовительным, начался с конца 1993 г. и завершился в 2002 г. В это время были приняты:

- Указ Президента РФ «О федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993 г.;

- Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г.;

- Указ Президента РФ «О концепции реформирования системы государственной службы РФ» от 15 августа 2001 г.;

- Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г.;

На первом этапе административной реформыбыл принят федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ» № 58-ФЗ, который в основном повторил основные идеи, федерального закона от 31 июля 1995 г «Об основах государственной службы Российской Федерации. Новшеством 58-ФЗ явилось положение об административном разделе нынешней государственной службы на три специализированные службы, в числе которых будет и «государственная гражданская служба».

Этот этап характеризовался формированием научного подхода к осуществлению модернизации института государственной службы страны в целом и завершился разработкой и утверждением федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».

Второй этап знаменовался принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ, который вступил в силу с 1 февраля 2005 г. Он сформулировал и нормативно закрепил деятельность лишь одного из видов государственной службы — гражданской службы.

Предметом регулирования этого закона являются отношения, связанные с поступлением на федеральную и субъектов Федерации государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) гражданского служащего.

Данный закон устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной и субъектов Федерации государственной гражданской службы. Он дает целостное представление о деятельности тех работников, которые составляют административный стержень государственного управления. Они несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия личностей, организаций, субъектов социально-политической деятельности.

Для реального осуществления этого закона в течение 2005-2006 гг. было принято более 20 указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в которых апробировались, нормативно оформлялись и совершенствовались механизмы функционирования данного вида государственной службы, стабилизировалась его структура, оптимизировался состав гражданских служащих. С целью продолжения этой деятельности в конце 2005 г. была подготовлена и принята другая федеральная программа, сформулированная в распоряжении Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Для ее поддержки Президент РФ принял Указ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437.

Важным федеральным законом для развития гражданской службы в современной России следует считать Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе"

Указанным Законом в целях нормативного правового закрепления механизма ротации на гражданской службе внесены изменения в федеральные законы № 58-ФЗ; № 79-ФЗ.

Статья 11 Федерального закона № 58-ФЗ дополнена поло­жениями, согласно которым ротация государственных слу­жащих обеспечивает формирование кадрового состава госу­дарственной службы. Особенности, порядок ее проведения и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются феде­ральными законами о видах государственной службы.

Федеральный закон № 79-ФЗ дополнен статьей 60.1. В ней статье устанавливаются цели ротации, сроки и порядок ее проведения, право гражданского служащего отказаться от замещения должности в порядке ротации при наличии причин, препятствующих ее замещению, и обя­занность представителя нанимателя в данном случае пред­ложить иную должность государственной гражданской службы.

Федеральный закон № 79-ФЗ предусматривает два вида ротации гражданских служащих: внутри органа государ­ственного управления и между органами государственного управления. Во втором случае проведение ротации требует согласованных решений руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо руководителей федеральных орга­нов исполнительной власти, находящихся в ведении феде­ральных министерств, по согласованию с федеральными министрами.

Таким образом, приоритетом вводи­мой ротации выступает перераспределение руководителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции между субъектами РФ.

Кроме того, в целях повышения доверия общества к госу­дарственным институтам, обеспечения условий для добро­совестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исклю­чения возможных злоупотреблений Президентом РФ в 2009— 2010 гг. принят целый пакет антикоррупционных указов:

от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претен­дующими на замещение должностей федеральной государ­ственной службы, и федеральными государственными слу­жащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»;

от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претенду­ющими на замещение государственных должностей Россий­ской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограни­чений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»;

от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государствен­ными служащими сведений о доходах, об имуществе и обя­зательствах имущественного характера»;

от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государ­ственных служащих и урегулированию конфликта интере­сов» и др.

2.3. Организационные вопросы осуществления реформы гражданской службы в РФ и субъектах РФ

В качестве координатора реализации мероприятий, предусмотренных федеральными законами и подзаконными актами, была определена Администрация Президента РФ. На нее также возложен контроль исполнения мероприятий указанных двух федеральных программ. Непосредственно функции, связанные с реформированием государственной службы, осуществляет образованное в структуре Администрации Управление Президента РФ по вопросам государственной службы. Одной из его задач является содействие Президенту РФ в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы, в обеспечении согласованного взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.

Опыт реформирования федеральной гражданской службы с интересом изучается администрациями субъектов РФ, поскольку позволяет реальнее представить состояние региональной гражданской службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модернизации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение этого процесса. Очевидно, важным направлением реализации общего замысла реформы гражданской службы является подготовка нормативных правовых актов субъектов РФ, следующих из принятых федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ.

Особое внимание уделяется содержанию программ реформирования гражданской службы в субъектах РФ. Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 их органам государственной власти в пределах своих бюджетных средств рекомендовано принять участие в реализации соответствующих мероприятий, а также разработать и утвердить программы реформирования своих гражданских служб. Эта работа в большинстве субъектов Федерации проводится достаточно планово, последовательно и в меру эффективно.

Реализация мероприятий региональных программ реформирования гражданской службы активизировала деятельность региональных и местных администраций по созданию технических условий для эффективного функционирования гражданской службы, по инвентаризации материально-технической базы, которая на протяжении последнего десятилетия практически не проводилась. Данный анализ потребовал улучшения использования материально-технических ресурсов, оптимизации условий выполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей.

Вместе с тем уже проведенное реформирование гражданской службы показало достаточно много нестыковок в механизме ее функционирования, некоторое количество поставленных задач так и не было решено, несмотря на то, что сделано немало важных шагов для их реализации. Новое построение структуры федеральных органов исполнительной власти не обеспечило должного развития и эффективной работы этих органов.

Административные реформы обычно всегда начинались сверху и неизбежно встречали достаточно мощное сопротивление в толще государственных структур, на разных уровнях властной вертикали. Весь громоздкий и многоуровневый государственный механизм, при одном лишь намеке на возможную «оптимизацию» его работы, уже привык отчаянно тормозить все начинания. В российской истории вообще не отмечено сколько-нибудь значительных преобразований, прошедших легко, гладко и без сопротивления со стороны «реформируемого материала».