Проблемы регулирования сервисной деятельности на федеральном уровне

Историческая практика показывает, что развитие услуг в лю­бой стране всегда так или иначе регулировалось государственно- правовыми институтами. В этом случае государство выступало осо­бым аппаратом, который, опираясь на механизм закона и органы принуждения (армию, полицию, пенитенциарную систему), регу­лировал отношения между производителями и потребителями ус­луг, задавал правила конкурентной борьбы между субъектами сер­висной активности, ограничивал возможности предпринимателей монополизировать тот или иной вид услуг. Благодаря этому госу­дарственно-правовая система была способна поддерживать в об­ществе стабильность, регулировать кризисные процессы в эконо­мике и общественной практике, переводя их в нормальное русло.

В практике государственного строительства постепенно отра­батывались правовые и финансовые механизмы перераспределе­ния общественных благ. Посредством налогообложения, сосредо­точения в своих руках ряда властных полномочий государственные органы расширяли свою возможность распоряжаться немалыми финансами, позволяющими не только содержать армию, полицию, но и перераспределять средства, не допуская безудержного обога­щения одних слоев и предельного обнищания других.

Одним из первых законов, призванных административно ре­гулировать развитие рынка услуг в современных условиях, является принятый в 1992 году Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», принятый 7 февраля 1992 г. N 2300-I. Последнее изменение 18 июля 2011 г.
«Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, импортерами, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих пpaв».

В развитие закона утверждены правила оказания отдельных видов услуг. Например, Правила бытового обслужива­ния населения в Российской Федерации, Правила предоставления услуг по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, Правила предоставления гостиничных услуг и ряд дру­гих. Благодаря этому закону было положено начало регулированию взаимоотношений исполнителя услуг и их потребителей и, что не менее важно, повышена ответственность исполнителей за сроки, качество, культуру обслуживания населения России.

В постановлении Верховного суда Российской Федерации № 7 от 29 сентября 1994г. определен перечень услуг, на которые рас­пространяется действие закона «О защите прав потребителей».

К ним относятся: купля-продажа; бытовой прокат, безвозмездное пользование имуществом; наем (аренда) жилого помещения; жи­лищно-коммунальные услуги, в том числе обеспечение работы ин­женерного оборудования; индивидуальные бытовые заказы; пере­возки граждан, их багажа и грузов; комиссионные услуги; услуги по хранению; из договоров на оказание финансовых услуг — пре­доставление кредитов для личных бытовых нужд, открытие и веде­ние счетов клиентов-граждан, осуществление расчетов по их пору­чению, услуги по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей, оказание им консультационных услуг.

Действие закона не распро­страняется на договорные отношения между частными лицами и между предприятиями.

Вплотную к вопросу о регулировании и координации де­ятельности примыкает такой механизм рыночного регулирования, как лицензирование, призванное в определенной мере посредством многих рычагов привести деятельность предприятий и предприни­мателей, оказывающих отдельные виды услуг, в соответствие с оп­ределенными требованиями.

Лицензирование отдельных видов де­ятельности закреплено Законом Российской Федерации «О лицен­зировании отдельных видов деятельности», последняя редакция принята Государственной Думой 22 апреля 2011 года и одобрена Советом Федерации 27 апреля 2011 года. Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. Были определены также сроки разработки новых положений о ли­цензировании, перечень федеральных органов исполнительной власти и иных специально уполномоченных органов, осуществ­ляющих лицензирование конкретных видов деятельности; ос­новные требования к предприятиям и организациям, желающим получить лицензии, ведению реестров лицензий, а также перечень федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании конкретных видов деятель­ности.

В развитие этого вопроса были приняты Закон Рос­сийской Федерации «О сертификации продукции и услуг» и ряд постановлений Правительства Российской Федерации.

Учитывая, что вопросам сертификации и стандартизации ус­луг придается большое значение на федеральном уровне, принято решение о разработке программы работ по развитию сертификации услуг. В ней предусмотрено введение в действие системы сертифи­кации потенциально опасных услуг, совершенствование основопо­лагающих нормативных и организационно-методических докумен­тов по сертификации услуг.

Не менее значимыми регуляторами на федеральном уровне, чем выше поименованные, являются федеральные целевые программы, разработка и осуществление которых занимают важное место в до­стижении целей государственной политики. При всех издержках в практике применения программно-целевого метода федеральные программы дают возможность привлечь отечественных и иностран­ных инвесторов к решению проблем развития сферы услуг. В це­лом можно сказать, что сложившаяся нормативная база достаточ­но четко обеспечивает процесс формирования программ от зарож­дения замысла и обоснования их необходимости. Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и не­достатки.

Значительное количество действовавших федеральных программ было направлено на решение вопросов социальной сферы. Это Государственные программы, направленные на модернизацию системы здравоохранения: например, реализация федеральной целевой программы "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 - 2011 годы)", реализацию мероприятий приоритетного национального проекта "Здоровье", обеспечение деятельности учреждений здравоохранения, обеспечение качественными и безопасными лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения, формирование здорового образа жизни, в том числе мотивации отказа от вредных привычек, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, развитие инфраструктуры здравоохранения и др;

Программы, направленные на развитие образования: повышение доступности и качества дошкольного образования, повышение доступности и качества общего образования, повышение доступности и качества профессионального образования, поддержка федеральных университетов, повышение доступности и качества дополнительного образования и переподготовки кадров, развитие системы воспитания и дополнительного образования детей и молодежи, реализация мероприятий приоритетного национального проекта "Образование" и др.

Программы, направленные на поддержку отдельных категорий граждан и в целом на развитие эффективной системы социального обслуживания, стимулирование и развитие жилищного строительства, в том числе малоэтажного, реализацию федеральных целевых программ "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы и "Жилище" на 2011 - 2015 годы, включая мероприятия приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", реформирование системы обязательного пенсионного страхования, реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда в субъектах Российской Федерации, обеспечение общественной безопасности.

Модернизация сферы культуры предполагает выполнение программ по развитию современного искусства, развитию и поддержки кинематографии, созданию условий для доступа к произведениям кинематографии, укреплению единого культурного пространства России, интеграции российской культуры в мировое культурное пространство, поддержки одаренных детей и творческой молодежи, сохранению и повышение доступности объектов культурного наследия, развитию библиотечного дела и создание доступного цифрового контента библиотечных фондов, развитию музеев России и обеспечению сохранности Музейного фонда Российской Федерации,

В области рекреационной деятельности и туризма - сохранение территорий, занятых государственными природными заповедниками и национальными парками, повышение эффективности функционирования системы экологического надзора, повышение эффективности функционирования системы государственной экологической экспертизы, реализация федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2011 - 2020 годы", реализация федеральных целевых программ "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы" и "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)"

В области науки - повышение эффективности государственной поддержки фундаментальной науки, формирование конкурентоспособного и эффективно функционирующего сектора исследований и разработок, стимулирование развития инновационной инфраструктуры в сфере науки и технологий, развитие национальных исследовательских университетов, развитие кадрового потенциала российской науки, государственная поддержка развития инновационной инфраструктуры в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, включая поддержку малого инновационного предпринимательства, "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы и "Мировой океан".

В области информации и связи - формирование современной инфраструктуры связи и телекоммуникаций, развитие российского рынка информационно-коммуникационных технологий, предоставление государственных услуг в электронном виде, развитие федеральной почтовой связи.

В области транспортных услуг - развитие экспорта транспортных услуг, реализация федеральных целевых программ "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" и Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2015 годы)".

И, наконец, государственные программы поддержки малого бизнеса, малого и среднего бизнеса. Перечислена малая часть всех государственных программ, но уже этот список может свидетельствовать, что государство придает большое значение развитию сферы услуг, как социально значимого проекта для улучшения качества жизни населения России.

В настоящее время доля платных услуг значительно превышает этот показатель на бесплатной основе. Повышение расходов населения на платное обслуживание вы­зывает повышенный спрос на рабочую силу и требует допол­нительных капитальных вложений. Но ресурсы в народном хо­зяйстве ограничены, поэтому необходимы специальные меры по перераспределению ресурсов в сферу услуг. Решающая роль здесь принадлежит государству. Федеральные и особенно местные орга­ны власти могут и должны создать благоприятные условия для про­изводства платных услуг: льготное налогообложение, льготные кредиты, простоту оформления лицензий, обеспечение безопасности вложения капитала, поддержку малого предпринимательства.

Методы государственного регулирования цен могут быть различ­ными — от прямого директивного централизованного установления цен и тарифов на услуги естественных монополий до ориентировоч­ных (справочных) цен на наиболее массовые виды продукции и ус­луг. Государственные органы должны на основе постоянного мо­ниторинга цен находить новые формы и методы повышения эф­фективности и проведения ценовой политики.

Кроме перечисленных мер, которые применяются как для ма­териального производства, так и для сферы услуг, государство мо­жет разрабатывать специальные меры регулирования отдельных отраслей услуг.

Во-первых, законодательное регулирование Национальных сфер услуг. Типичными примерами являются Законы РФ «О бан­ках и банковской деятельности», «Об образовании». Скажем, в со­ответствии с Законом РФ «Об образовании» подлежат обязатель­ной государственной регистрации все негосударственные образо­вательные учреждения, затем такие учреждения должны получить лицензию в органах управления образованием. При лицензирова­нии оцениваются не учебные программы и планы, а соответствие условий образовательной деятельности установленному государ­ством отраслевому стандарту, требованиям рынка.

Во-вторых, прямое ограничение или запрет на импорт опреде­ленных услуг. Так, почти все страны предоставляют своим нацио­нальным авиакомпаниям монопольное право на внутренние мар­шруты. В области информационных услуг существуют ограниче­ния на доступ иностранных пользователей к национальным банкам данных. Во многих государствах запрещен импорт рекламных филь­мов, радио- и телевизионных передач.

В-третьих, установление определенных рамок для деятельнос­ти иностранных компаний на внутреннем рынке услуг. Например, разрешение иностранным юридическим фирмам давать консуль­тации только по международному праву, запрет на участие в судеб­ных разбирательствах.

Наиболее часто для ограничения импорта определенных видов услуг используется лицензирование, запрет на создание иностран­ных фирм, запрет на перевод доходов от иностранных инвестиций, а также технические стандарты, квоты, налоги и т. д.

Например, при заключении двухсторонних соглашений о пре­доставлении национального режима, т. е. режима наибольшего бла­гоприятствования иностранным лицам и зарубежным компаниям, исключают из национального режима важнейшие сферы услуг, та­кие, как банковское дело, связь, перевозки, радио- и телевещание.