Российская Федерация как субъект международного права

Прекращение существования Союза ССР как федеративного государства и субъекта международного права (декабрь 1991 г.) означало конституирование Российской Федерации (до апреля 1992 г. — РСФСР) в качестве суверенного государства с само­стоятельным международно-правовым статусом. Это относится и к другим государствам, являвшимся союзными республиками в составе СССР и создавшим СНГ (исключая страны Балтии, которые несколько ранее провозгласили независимость, заяви­ли о выходе из СССР и не приняли участия в СНГ).

Российской Федерации как суверенному государству, осу­ществляющему полноту власти на своей территории и само­стоятельно действующему во внешней сфере, присущи все при­знаки основного субъекта международного права.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Фе­дерации находятся: федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство; внешняя политика и международные отношения, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешне­экономические отношения РФ; оборона и безопасность; опре­деление статуса и защита государственной границы, территори­ального моря, воздушного пространства, исключительной эко­номической зоны и континентального шельфа РФ.

Становление Российской Федерации как субъекта междуна­родного права сопровождалось своеобразными методами реше­ния вопросов ее договорной правоспособности, признания и правопреемства. Договорная правоспособность проявилась первоначально в договорах, заключенных РСФСР с другими союзными республиками в конце 1990 г. и в течение 1991 г., т. е. еще в рамках СССР. Этим межреспубликанским договорам были присущи определенные международно-правовые черты, выражавшиеся в самих договорных положениях и процедурных моментах. Тогдашнее союзное законодательство не регулирова­ло договорные отношения республик, которые вследствие этого не могли не воспринимать нормы международного права. При­мечательно и то, что уже после прекращения существования СССР такие договоры в течение значительного времени про­должали действовать как регуляторы отношений между незави­симыми государствами.

Глава 3. Субъекты международного права

Российская Федерация получила официальное либо молча­ливое признание в качестве государства, воспринявшего от Союза ССР основные компоненты его международно-правово­го статуса. В договорах, заключенных Российской Федерацией с отдельными государствами, был использован новый термин «государство-продолжатель». Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией от 7 февраля 1992 г. (без наименования) стороны констатируют, что Российская Федерация является го­сударством — продолжателем Союза ССР; аналогичное поло­жение содержится в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Королевством Испания от 12 апреля 1994 г. Вместе с тем можно отметить, что далеко не все такого рода договоры используют такую формулу, исходя, очевидно, из того, что она относится лишь к определенным международ­ным делам и не претендует на вытеснение традиционной кате­гории правопреемства.

Концепция государства-продолжателя проявилась при опре­делении, во-первых, судьбы членства Союза ССР в ООН и в других международных организациях, а во-вторых, судьбы ди­пломатических и консульских представительств СССР в зару­бежных государствах. Оба вопроса решались по согласованию с заинтересованными государствами.

В первом случае государства, создавшие СНГ (т. е. боль­шинство бывших республик СССР), согласованным решением от 21 декабря 1991 г. поддержали Россию в том, чтобы она про­должила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях. Послание Президента РФ Генеральному секретарю ООН с ин­формацией о том, что членство СССР в ООН продолжается Российской Федерацией, было положительно воспринято все­ми государствами — членами ООН и получило официальное подтверждение.

Во втором случае (уже без предварительного согласования в рамках СНГ) Министерство иностранных дел РФ¹ 3 января 1992 г. обратилось к правительствам зарубежных государств с просьбой рассматривать дипломатические и консульские пред­ставительства СССР в качестве представительств РФ. Такое «продолжение» получило признание. В свою очередь диплома­тические представительства зарубежных стран в г. Москве и их

Далее — МИД России.

§ 8. Российская Федерация как субъект международного права

консульские представительства в отдельных консульских окру­гах на территории России продолжили свою деятельность как представительства в Российской Федерации.

Вопросы, относящиеся к заключенным Союзом ССР догово­рам и к государственной собственности, государственным ар­хивам и государственным долгам, решались преимущественно в соответствии с международными конвенциями 1978 и 1983 гг. (см. § 5 гл. 3 настоящего учебника), а также с учетом того, что в учредительных актах СНГ выражено общее намерение всех его участников гарантировать выполнение обязательств, вытекаю­щих для них из договоров бывшего Союза ССР, т. е. подтвер­ждена приверженность правилам правопреемства. Имеется и специальное решение Совета глав государств СНГ от 20 марта 1992 г.: «Признать, что все государства — участники СНГ явля­ются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР». Конкретизацией этого акта стал подписанный 6 июля 1992 г. Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопре­емства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представ­ляющих взаимный интерес. Применительно к многосторонним договорам было предусмотрено, что вопрос об участии решает­ся в соответствии с международным правом ^каждым государст­вом самостоятельно, в зависимости от специфики каждого кон­кретного случая, характера и содержания того или иного дого­вора. Что касается двусторонних договоров, то они требуют принятия решений или действий со стороны тех государств, к которым эти договоры применены; в частности, имеются в ви­ду договоры о границах и их режиме.

Пример: Протокол между Правительством РФ и Правитель­ством Венгерской Республики об инвентаризации двусторон­них договоров от 6 марта 1995 г. Применительно к договорной практике СССР и Венгрии 1947—1991 гг. были классифициро­ваны: 1) договоры, продолжающие действовать в отношениях между Российской Федерацией и Венгерской Республикой (в числе 29 — Договор об оказании правовой помощи по граж­данским, семейным и уголовным делам, Соглашение о сотруд­ничестве в области социального обеспечения, Консульская конвенция); 2) договоры, которые прекратили свое действие в связи с выполнением сторонами своих обязательств; 3) догово­ры, которые прекращают свое действие в отношениях между Российской Федерацией и Венгерской Республикой по взаим­ному согласию договаривающихся сторон (например, Конвен-

Глава 3. Субъекты международного права

ция о предотвращении возникновения случаев двойного граж­данства, Соглашение о сотрудничестве в области здравоохра­нения и медицинской науки); 4) договоры, подлежащие отдель­ному рассмотрению (ряд соглашений производственно-техни­ческого характера). Подобные протоколы подписаны с Республикой Болгарией, Республикой Словакией, Китайской Народной Республикой, Королевством Дания и некоторыми другими странами.

Неоднозначно решаются вопросы правопреемства в отноше­нии договоров в сфере ограничения вооружений. Примени­тельно к Договору об обычных вооружениях в Европе, подпи­санному от имени СССР 19 ноября 1990 г., государства Содру­жества заключили 15 мая 1992 г. Соглашение о принципах и порядке выполнения этого Договора, констатирующее, что ка­ждая договаривающаяся сторона как правопреемник Союза ССР в отношении Договора обязуется как можно скорее его ратифицировать. 9 октября 1992 г. было принято Решение об участии государств СНГ в Договоре между СССР и США о ли­квидации их ракет средней дальности и меньшей дальности, вступившем в силу 1 июля 1988 г. Здесь говорится о необходи­мости решения вопроса о правопреемстве «на основе полного равенства всех государств — правопреемников бывшего Союза ССР» и подтверждается, что государства — участники СНГ «как государства — правопреемники СССР будут выполнять положения Договора о РСМД применительно к их территории и с учетом их национальных интересов». Иначе решался вопрос об участии в Договоре о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 г. В данном случае в качестве правопреемника Союза ССР выступала только Российская Федерация, посколь­ку речь шла о правопреемстве обязательств государства, обла­давшего ядерным оружием, а такой статус сохранялся за Рос­сийской Федерацией. Остальные государства — бывшие рес­публики СССР — осуществляли акт присоединения к Договору в качестве неядерных стран.

Отмеченные особенности следует иметь в виду при толко­вании ноты МИДа России от 13 января 1992 г., согласно кото­рой Россия «продолжает осуществлять и выполнять обязанно­сти, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР», в связи с чем «Министерство просит рассматри­вать Российскую Федерацию в качестве Стороны всех дейст­вующих международных договоров вместо Союза ССР».

§ 9. Участие субъектов РФ в международных связях

В проблеме правопреемства в отношении государственной собственности самым сложным стал вопрос о судьбе собствен­ности Союза ССР вне его территории. Общее правило ст. 18 Венской конвенции 1983 г. было использовано в подписанном 30 декабря 1991 г. Соглашении государств СНГ о собственно­сти бывшего Союза ССР за рубежом и выражено во взаимном признании того, что «каждое из них имеет право на соответст­вующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом». Позднее, 6 июля 1992 г., ими же было подписано Соглашение о распределении всей собст­венности бывшего Союза ССР за рубежом, в котором все Стра­ны СНГ, исключая Российскую Федерацию, именуются «госу­дарствами-правопреемниками» и определяются условия раздела и перехода к этим государствам собственности в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах СССР.

Подводя итог, можно констатировать, что Российская Феде­рация в специфических условиях становления ее международ­ной правосубъектности выступает одновременно в качестве го­сударства — продолжателя СССР в отношении одной катего­рии прав и обязательств и в качестве государства-преемника в отношении другой категории прав и обязательств. Термин «го­сударство-продолжатель» не претендует на замену признанного термина «государство-преемник».