Коррупционные явления в период Российской империи

Во времена Петра I коррупция достигла таких размеров, что один иностранец, посетивший тогда Россию, оставил совсем нелицеприятную запись о царивших в ней нравах: «На чиновников здесь смотрят как на хищных птиц. Они думают, что со вступлением их на должность, им предоставлено право высасывать народ до костей».

В царствование Петра I впервые было осознано, что коррупция является злом для государства, подрывает бюджет страны и разлагает общество. Петр начал вести активную борьбу против коррупции. Он постарался поставить борьбу с ней на правовую основу. Интересен Указ 30 января 1701 г., в плане изучения начального этапа формирования идеологии российского абсолютизма с ее стержневыми идеями беспристрастности и справедливости верховной власти в отношении всех подданных, заботы об общем благе и всенародной пользе. Указ направлен, во-первых, против тех приказных людей, которые «для своего лишнего мздоимания, отговариваются всякими приказными, будто нужными делами, волочат за крепостью недели по три и четыре, а иных месяцев по два…» , во-вторых, в провозглашении намерения с помощью нового порядка уберечь подданных от волокиты и убытков, в-третьих, в угрозе смертной казнью подъячим крепостных дел за «бездельные прибытки пронырством». С этой точки зрения Указ 30 января стоит в одном ряду с другими указами и манифестами, в которых разоблачительное начало, угрозы в адрес нерадивых и корыстолюбивых чиновников, равно как и обещания навести порядок.

В декабре 1714 года Петр I издал указ «О воспрещении взяток и посулов», которым было отмечено поместное обеспечение чиновников, и повысил денежное жалованье: с 1715 года чиновники стали получать фиксированную зарплату, а взятка в любой форме стала считаться преступлением. Также введен новый надзорный орган – прокуратура, новая должность – генерал-губернатор – для борьбы с судебной волокитой и пресечением лихоимства. Он ведал как гражданским, так и военным управлением, был вправе приостановить исполнение судебного решения. Это была попытка отделить суд от администрации. Только при Петре I установлен твердый оклад жалованья губернатора, было окончательно покончено с системой кормлений, что конечно отнюдь не исключало незаконных поборов и прочее лихоимство. Несмотря на эти меры зло по-прежнему процветало: государственный аппарат при Петре Первом настолько разросся, что содержать его стало проблематично. Жалованье, и без того очень скромное, выплачивалось нерегулярно, поэтому взятки вновь стали основным источником дохода, особенно для чиновников низших рангов. Петр решил ужесточить меры наказания и сгоряча хотел издать указ, согласно которому следовало вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене веревки. Но его сподвижники в один голос заявили, что в этом случае государь просто останется без подданных. Император советников послушал, но смертную казнь за взяточничество ввел, ограничившись приказом вешать только крупных взяточников. Нестеров доблестно исполнял свои обязанности, вел активную борьбу с казнокрадством и взяточничеством, после многолетнего следствия изобличил в коррупции сибирского губернатора, которого повесили при всем честном народе... А через три года Нестерова самого поймали за руку на взятках и четвертовали.

В Воинских Артикулах 1715 г., описаны должностные преступления: злоупотребление властью в корыстных целях (арт. 194), взяточничество (арт. 184). Среди преступлений против порядка управления и суда в Артикуле особо выделены подделка денег (арт.199), печатей и документов (арт. 201), срывание указов (арт.203), принесение лжеприсяги (арт.196), лжесвидетельство (арт. 198). Все эти преступления наказывались чрезвычайно жестоко – смертная казнь, телесные наказания, тюрьма.

Более широкий перечень случаев превышения и злоупотребления властью содержался в главе 50 Генерального регламента коллегий. В январе 1724 года Петр I утвердил новую редакцию этой главы, устанавливающей меры взыскания и поощрения за службу. Ответственность непосредственно за превышение власти впервые была установлена для министров. Превышением власти считалось совершение действий, как выходящих за пределы компетенции должностного лица, так и таких, которые формально соответствуют служебной компетенции виновного, но по существу противоречат интересам государства, интересам службы, поскольку совершены без достаточных на то оснований. Таким образом, состав, определяемый настоящей статьей, включал в себя и превышение власти, и злоупотребление властью в нашем сегодняшнем понимании.

После кончины Петра взяточники в России продолжали процветать. Была снова восстановлена система «кормлений».

Позднее политика Петра была продолжена в законодательных актах правительства Екатерины II,Александра I, Александра III и других государей. Однако уже в 1727 г. нехватка средств заставила правительство вернуться к прежней системе обеспечения, предусматривающей работу канцелярских служащих в городах без жалования с позволением «брать акциденцию от дел». Под иностранным словом «акциденция» узаконивался все тот же средневековый обычай кормиться приказным за счет населения. Лишь в начале 60-х гг. XVIII в. это правило было отменено.

Формирование системы управления по образцу западных абсолютистских монархий предполагало отход от ее содержания непосредственно за счет челобитчиков. В России напротив эти средневековые черты усилились. Государственная власть переложила большую часть расходов по содержанию приказного аппарата на плечи населения. Эта особенность составляла одну из отличительных черт формирования аппарата управления российского самодержавия. Рост аппарата управления вызывался государственными потребностями, но само государство было не в состоянии его содержать.

Борьба со взяточничеством продолжилась при Екатерине II. Она понимала, что одними словами делу не поможешь, и действовать надо решительнее своих предшественников на Российском престоле, иначе страну разграбят вконец. Она вновь назначила чиновникам жалование, но в этот раз оно выплачивалась вовремя и было намного выше бывшего при Петре. В 1763 году годовой средний оклад служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10-15 копеек.

Теперь императрица имела право требовать от чиновников честности и действий согласно букве закона. Однако алчность чиновников была сильнее доводов разума. Так, когда Екатерине II доложили о результатах проверок в судах Белгородской губернии, то она была настолько возмущена ими, что выпустила специальный указ, чтобы усовестить продажных судей: «Многократно в народ печатными указами было повторяемо, что взятки и мздоимство развращают правосудие и утесняют бедствующих. Сей вкоренившийся в народе порок еще при восшествии нашем на престол принудил нас... манифестом объявить в народ наше матерное увещевание, дабы те, которые заражены еще сею страстью, отправляя суд так, как дело Божие, воздержались от такого зла, а в случае их преступления и за тем нашим увещанием не ожидали бы более нашего помилования. Но, к чрезмерному нашему сожалению, открылось, что и теперь нашлись такие, которые мздоимствовали к утеснению многих и в повреждение нашего интереса, а что паче всего, будучи сами начальствующие и обязанные собой представлять образец хранения законов подчиненным своим, те самые преступники учинилися и в то же зло завели».

Екатерина II вернула фиксированное жалованье чиновникам, но выдавалось оно бумажными деньгами, которые к началу XIX века стали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими. При Павле I ситуация только обострилась, и служащие опять обратились к извечному источнику своего дохода - взяткам.

Процветанию коррупции также способствовали и другие факторы. Долгое время стране не хватало квалифицированных служащих. Особенно остро эта проблема стояла на окраинах огромной империи. В Сибири, например, не хватало даже просто грамотных людей. Это привело к тому, что законом разрешалось поступление на государственную службу ссыльных. Среди таких чиновников встречались и те, кто был осужден за воровство.

Кроме того, в русской культуре так сложилось, что обычай преобладал над действующим законодательством. За столько веков крепостного права, в условиях которого подношения хозяину были естественными, сложились особенности массового сознания. Традиция подарков переносилась на взаимоотношения с государственной властью, поэтому люди приносили подношения, рассматривая их не как взятку, а именно как подарок и не осознавая, что они тем самым развращают чиновников. Государственным служащим, в свою очередь, сложно было сопротивляться такому давлению, поскольку отказ от «подарка» воспринимался как обида.

В царствование Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. По воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества», считая, что подарки или какие-либо приношения чиновникам не должны иметь место в системе государственного управления.

Стремясь усилить и упорядочить меры борьбы с коррупцией, правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве». В этой главе взяточничество, квалифицировалось как преступное деяние и подразделялось на «мздоимство» и «лихоимство». Согласно Уложению, в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке. Уголовные наказания за должностные преступления широко применялись в XIX в. Только в течение 1841-1859гг. почти 100 тыс. чиновников государственного аппарата были привлечены к суду за различного рода преступные действия, в том числе за взяточничество и присвоение казенного имущества.

Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением в стране капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников для российских предпринимателей стало их привлечение к учреждению акционерных обществ, предложение тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. Тем самым произошло «сращивание» промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии, что для последних по существу являлось завуалированной формой подкупа. В связи с этим в декабре 1884 г. Александром III был утвержден указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Объясняя необходимость издания такого указа, глава верховной власти подчеркнул, что этот документ был принят в целях укрепления авторитета государственной службы и охранения ее достоинства. В соответствии с этим указом государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и др. торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений. Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это участие не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства. Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее, приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное ими звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в 3-х месячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению.

Интенсивный этап капитализации России, развившийся в последней четверти XIX - начале XX вв. связан с изменением в Уставе о службе гражданской с 1894 г. Было положено начало формированию государственных служащих «капиталистической формации», которые имели акции, получали мзду за исполнение других функций, при принятии важных решений. Нельзя исключить, что в ту эпоху расцвета пускала глубокие корни коррупция среди чиновничества. Обновление пришло с революционным переворотом, изменением типа политической власти.

Накануне революции взяточничество и казнокрадство расцвело пышным цветом – бесконтрольность должностных лиц, низкий нравственный и образовательный уровень, ничтожные оклады, бумаготворчество и многоступенчатость прохождения бумаг и т.д.