Концепция "электронного правительства": зарубежный опыт

На сегодняшний день государственные проекты и программы типа e-Country, к которым относится и Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)", существуют и реализуются на тех или иных этапах практически во всех странах. Одним из направлений данных программ является создание "электронного правительства" (e-Government).

Электронное правительство - это концепция осуществления государственного управления, присущая информационному обществу. Данная концепция основывается на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества.

Во многих странах "электронное правительство" только создается, а в некоторых странах оно давно и успешно функционирует. Так, активно реализуют проекты "электронного правительства" в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Сингапуре и других странах. С начала 2000 г. к реализации такого проекта приступили правительства Японии, Дубай и Катар.

Однако сегодня "электронное правительство", за редким исключением, пока еще не стало реальностью. Появляется все больше примеров "правительства он-лайн" (government on-line), которое, по своей сути, не тождественно "электронному правительству". "Правительство он-лайн" представляет собой статичные сайты правительственных структур, которые редко содержат что-либо помимо общей информации о работе данной правительственной структуры и контактных телефонов. Самые продвинутые из них предлагают гражданам небольшое количество электронных операций, например оплату налогов.

Рассмотрим в качестве примера сценарий, который поможет понять содержание идеи персонализированного, ориентированного на индивидуального гражданина многофункционального электронного правительства.

"Представьте владельца малого предприятия, который по электронной почте получает напоминание, что пора обновить свою лицензию. В электронном письме указаны основные характеристики его предприятия и гиперссылки на правительственные сетевые операционные приложения для обновления лицензии предприятия. На сайте предприниматель просматривает свою текущую лицензию и замечает, что указанный почтовый адрес устарел. Он исправляет адрес, подтверждает внесенные изменения и осуществляет электронную оплату за обновление лицензии.

Обновляется правительственная база данных: в нее вносится информации об изменении адреса и обновлении лицензии, вступающей в силу с момента внесения оплаты. Лицензия полностью обновлена еще на год. Через несколько минут предприниматель получает второе электронное письмо, подтверждающее обновление лицензии и размер оплаты. В нем также указана гиперссылка на веб-страницу для получения подтверждения оплаты, где содержится основная информация об обновлении, сумма и дата оплаты. Предприниматель может также распечатать данную информацию как "квитанцию" для своего архива.

Позже, приняв решение заняться дополнительными видами деятельности, предприниматель решает изучить требования к их лицензированию. Он заходит на центральную веб-страницу правительства и видит персонализированный набор информации и меню команд для владельцев малого бизнеса (информация организована в соответствии с потребностями потребителя, а не по функциям правительства). Выбрав соответствующий пункт меню, предприниматель получает сжатую информацию о лицензировании нового бизнеса и прямую ссылку на программное приложение для получения лицензии на новый вид деятельности. Это программное приложение управляет процессом подачи заявки на лицензию на новый вид деятельности от начала до конца, помогая предпринимателю ответить на серию вопросов о типе деятельности, форме владения и проч.

На основе полученных ответов программное приложение адаптирует соответствующие поля декларации. Логика, заложенная в декларацию, обеспечивает соответствие вносимых в поля данных (например, нужную длину, соответствие числовых значений). Если на каких-то этапах процесса подачи заявки требуется участие правительственных учреждений, например проведение инспекции, его также можно запросить в режиме он-лайн. Соответствующее ведомство автоматически получает уведомление и может использовать то же программное приложение, чтобы организовать и проконтролировать работу различных отделов по назначению даты и исполнителей, проведению и получению результатов инспекции.

Предприниматель получает автоматическое уведомление по электронной почте о завершении инспекции и, чтобы продолжить процесс оформления лицензии, может по ссылке вернуться точно в то место в программном приложении, где он остановился в прошлый раз. Он также может контролировать состояние получения лицензии: получить информацию о том, какие этапы были уже завершены, какие еще находятся в обработке и кто отвечает за эту работу (он сам, государственное ведомство или третья сторона).

Когда все этапы завершены, предприниматель может просмотреть результаты обработки своей заявки в режиме он-лайн и произвести оплату в электронном формате. В результате он получает лицензию на новый вид деятельности, которая доставляется в электронном формате и может быть распечатана в виде бумажного документа для архива"*(126).

Естественно, среди специалистов существуют различные точки зрения на содержание понятия "электронное правительство". Рассмотрим лишь некоторые из толкований этого термина. Так, электронное правительство определяется следующим образом:

организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов;

информационные технологии в государственном управлении;

автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличению открытости и прозрачности деятельности органов управления;

использование в органах государственного управления новых, в том числе и интернет-технологий;

По мнению некоторых специалистов*(127), данные определения представляют электронное правительство скорее как способ модернизации уже существующих структур и услуг, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. С этой точки зрения такой подход неверен, поскольку в первую очередь он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур современными информационными технологиями, реализующими традиционные услуги, означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф-лайновой (off line) деятельности. Но существует и другой подход. Во многих странах, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается скорее как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.

Рассмотрим основные положения концепции электронного правительства на примере зарубежного опыта.

В общественной жизни любой страны существует три основных субъекта - государство, граждане и коммерческие организации. Поэтому в идеале электронное правительство должно состоять из трех основных модулей: G2G (government to government) - правительство правительству; G2B (government to business) - правительство бизнесу; G2C (government to citizens) - правительство гражданам.

Электронное правительство содержит он-лайновые сервисы для граждан и бизнесов на едином портале, электронный документооборот в правительственных и парламентских структурах, общую для разных правительственных структур базу данных для предотвращения дублирования информации и повторных затрат, часто - закрытую специализированную информационную сеть для внутриправительственных трансакций (например, Govnet), разветвленную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, системы криптографии и прочие способы защиты информации, в том числе и персональных данных, цифровую подпись, электронный ключ, смарт-карты, другие средства санкционирования доступа к информации и операций с ней.

Таким образом, "электронное правительство" дает возможность правительственным органам использовать новые технологии, чтобы предоставить людям более удобный доступ к правительственной информации и услугам, повысить качество этих услуг и в большей мере обеспечить возможность участия в работе демократических институтов.

Говоря об улучшении системы государственного управления, в числе основных достижений "электронного правительства" называют следующие.

Возможность для граждан непосредственно воздействовать на принятие управленческих решений. Так, например, в случае, когда правительственная структура собирается внести изменения в процедуру предоставления определенной услуги, она сможет разместить информацию о предполагаемых изменениях своей политики на своем сайте в сети Интернет и предложить заинтересованным лицам высказать свое мнение по поводу этой услуги и предлагаемой новой политики. Полученные отклики могут затем быть использованы для усовершенствования этой политики.

Повышение качества услуг, предоставляемых правительственными организациями гражданам. Реализация правительственных услуг через Интернет позволит гражданам воспользоваться ими не выходя из дома. Это повысит гибкость, скорость и доступность правительственных услуг, а также, возможно, снизит их себестоимость.

Возможность получать комплексные услуги, так как различные правительственные организации смогут более эффективно взаимодействовать друг с другом. Например, в результате аварии человеку требуется связаться с несколькими различными государственными организациями и в каждой изложить свою ситуацию и нужды. Если бы у всех этих организаций была возможность обмениваться информацией и интегрировать свои услуги, человеку пришлось бы проделывать все требуемые процедуры всего один раз.

Повысить уровень информированности населения, которое сможет получить свежую всеобъемлющую информацию о государственных законах, правилах, политике и услугах. Если сделать эту информацию обо всех существующих правилах и нормативах доступной в Интернет, люди получат больше возможностей заниматься любой деятельностью, как личной, так и профессиональной, безопасно и в рамках законов.

Естественно, реализация такой масштабной концепции связана с преодолением многих трудностей. Для того чтобы стимулировать участие граждан в управлении государством, при разработке способов использования информационных и коммуникационных технологий необходимо учесть следующие моменты.

Возможность разделения населения на тех, кто обладает навыками и инструментами для использования новых технологий, и тех, у кого их нет.

Если граждане не вооружены и не владеют техникой, то они вряд ли смогут воздействовать каким-либо образом на электронное правительство. Электронное правительство должно объединять людей, а не разъединять их. Поэтому "электронное правительство" следует организовать таким образом, чтобы, с одной стороны, были сохранены привычные способы доступа к правительственным услугам для тех, кто в них нуждается, а с другой - были созданы места общественного доступа в Интернет и работали программы образования, задача которых помочь гражданам освоить новые технологии.

Есть опасения, что правительство получит слишком много информации о гражданах и сможет ею злоупотреблять. Чтобы исключить такую возможность, правительство должно принять законы, защищающие частную жизнь, и создать систему безопасности обмена персональной информацией между государственными организациями.

Каковы же базовые государственные услуги, которые "электронное правительство" должно предоставлять гражданам, коммерческим организациям в режиме он-лайн?

На заседании рабочей группы по разделу "Электронное правительство" 15 декабря 2000 г. было принято решение о том, что государства - члены ЕС должны представить списки из 25 основных государственных услуг, оказываемых гражданам и предприятиям. На основе полученной информации и обсуждений на заседании группы 12 февраля 2001 г. был предложен перечень из 20 базовых государственных услуг, 12 - для граждан и 8 - для предприятий. Ранжирование этих услуг в списке по их важности не проводилось*(128).

Государственные услуги для граждан:

1. Подоходные налоги: декларация, извещение о проверке

2. Услуги по поиску работы агентствами занятости

3. Пособия по социальному обеспечению (3 из следующих 4)

Пособия по безработице

Пособия на детей

Медицинские расходы (возмещение или прямые расчеты)

Студенческие гранты

4. Личная документация (паспорт и водительские права)

5. Регистрация транспортного средства (нового, подержанного, импортированного)

6. Заявление на разрешение строительства

7. Заявление в полицию (например, в случае кражи)

8. Общественные библиотеки (наличие каталогов, инструменты поиска)

9. Свидетельства (о рождении и регистрации брака): запрос и доставка

10. Поступление в высшие учебные заведения / университеты

11. Объявление о переезде (изменения адреса)

12. Услуги, связанные со здравоохранением (интерактивные консультации по наличию услуг в различных ЛПУ; запись на прием)

Государственные услуги для предприятий:

1. Социальные взносы на работников

2. Корпоративные налоги: декларация, извещение

3. НДС: заявление, извещение

4. Регистрация новой компании

5. Подача данных в статистические бюро

6. Таможенная декларация

7. Разрешения от экологических служб (включая отчетность)

8. Закупки для государственных нужд

Инициатива формирования и развития электронного правительства, как и других компонентов информационного общества, принадлежит трем общественным секторам - бизнесу, общественности и правительству. Основным источником финансирования внедрения электронного правительства является государственный бюджет. Дополнительное финансирование может поступать от отечественного и транснационального бизнеса, неправительственных учреждений и организаций, международных структур.

Наиболее эффективным, выгодным и безопасным являются использование программного обеспечения, компьютерной техники и сетевого оборудования отечественного производства и решение кадрового вопроса за счет отечественных специалистов.

Еще раз отметим, что главное в электронном правительстве - прозрачность государственного управления, контроль над исполнительной дисциплиной и над принимаемыми решениями. Естественно, прозрачность государственного управления не достигается простым подключением к сети Интернет. Основой для перестройки государственного управления, для создания и функционирования электронного правительства является изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, принципов формирования и расходования бюджета, экологических ориентиров, перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике и многое другое. Изменения должны затронуть и избирательную систему, принципы законодательной деятельности, схемы осуществления контроля и ответственности всех ветвей власти перед гражданами, их объединениями и бизнесом. Но основой для подобных преобразований, в том числе и в деятельности государственных и правительственных структур, является готовность граждан использовать возможности информационных технологий, оценить их преимущества, находить новые применения непосредственно для своей жизни, бизнеса, общественной, научной деятельности, обучения и т.п.

Если говорить о результатах, которых зарубежные страны добились в деле создания "электронных правительств"*(129), то следует отметить, что начиная с 2001 г. Канада прочно удерживает первое место. Чуть отстает от лидера Сингапур, а за ним следуют США.

Цель Канады - предоставить населению к 2004 г. доступ ко всем правительственным программам и услугам с помощью электронных средств общения. Канадская программа Government On-Line (Правительство он-лайн) координируется Казначейством в сотрудничестве с другими структурами.

Cайт Канадского правительства был открыт в 2001 г., а в 2002 г. на нем появился он-лайн-раздел для клиентов, который призван помочь правительству завоевать большее доверие среди граждан и понять их ожидания от программы Government Online.

Уже в 2001 г. из 71 услуги, за которые отвечает правительство Канады, 64 были представлены в режиме он-лайн.

Вторым значительным проектом стало тестирование системы аутентификации цифровой подписи применительно к различным правительственным услугам. В июне 2001 г. правительство подписало контракт на внедрение безопасного канала для правительства и компаний частного сектора. В рамках этого проекта создается полная инфраструктура, необходимая для обеспечения защиты, конфиденциальности и безупречности работы по сделкам с правительственными структурами. Аналогов данному каналу связи в мире пока не существует.

Занимая вершину списка, лидеры, в том числе Канада и Сингапур, раньше всех начавшие внедрение системы электронного правительства, несколько отстают по темпам развития от других стран. Самые большие шаги в изменении общего состояния услуг за 2002 г. сделали Германия и Ирландия.

Следует отметить, что в начальной стадии работы над Ирландской программой электронного правительства основная идея заключалась в создании для граждан подобия электронного магазина, который бы объединил весь комплекс услуг и благ от поставщиков, собирал заявки клиентов (потребителей) и удовлетворял их. Но в 2001 г. Ирландское правительство пересмотрело эти взгляды и сфокусировалось на услугах для граждан.

С целью воплощения взглядов правительства при реализации программы в сентябре 2000 г. была создана специальная межведомственная структура - Агентство доступа (The Reach Agency), а ответственность за реализацию программы и определение этапности выполнения задач была возложена на Комиссию по вопросам информационного общества. Она изучает опыт внедрения аналогичных мероприятий в других странах и выявляет наиболее приемлемые для Ирландии механизмы и проекты.

В ноябре 2001 г. вступительный доклад ЕС отвел Ирландии первое место в осуществлении целей внедрения электронного правительства. Сегодня из общего количества 120 услуг, за которые отвечает правительство Ирландии, 107 представлены в режиме он-лайн, из которых 33 появились в 2001 г., что превышает средние показатели.