Министерство финансов РФ

Среди основных функций Минфина России в соответствии с указанными задачами можно назвать:

• разработку проектов законов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

• разработку проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реализацией;

• разработку проекта закона о федеральном бюджете и организацию его исполнения, составление отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• координацию бюджетной и денежно-кредитной политики;

• управление государственным долгом Российской Федерации и эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

• ведение книги учета государственных долгов и регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных образований;

• разработку нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Большую роль в оперативном управлении финансами, учете и контроле (предварительном и текущем) играют органы Федерального казначейства.

Федеральное казначейство было создано в Российской Федерации в составе Министерства финансов Российской Федерации и 1993 г. для обеспечения оперативного управления средствами федерального бюджета. В истории многих государств, и в России в том числе, до XX в. действовали преимущественно государственные казначейства банковского типа. Они занимались приемом платежей, связанных с формированием государственных доходов, хранением средств, а также выдачей средств для осуществления государственных расходов, нередко в их функции входила эмиссия наличных денежных средств. Поскольку большинство платежей в то время осуществлялось в наличной форме, по характеру функций государственные казначейства XIX в. были сходны с функциями казначейств в составе современных коммерческих банков, осуществляющих приходно-расходные операции с наличностью (или кассовые операции).

Иные функции осуществляет современное Федеральное казначейство (Казначейство России). Необходимость его создания в 1993 г. была вызвана: банковской реформой, в результате которой средства федерального бюджета оказались рассредоточены в разных кредитных организациях; отсутствием автоматизации безналичных расчетов и соответственно отсутствием оперативной информации у Минфина России о движении бюджетных средств; конституционной реформой, в результате которой исполнение федерального бюджета перестало относиться к вопросам деятельности финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, проблемы исполнения федерального бюджета вызвали необходимость создания специального органа — Федерального казначейства, к которому от банков перешли учетно-контрольные функции. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, примером этого являются органы Федерального казначейства, представляющего собой строго централизованную систему, во всех субъектах Российской Федерации.

Современные полномочия Федерального казначейства и его территориальных органов определены Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703. Федеральное казначейство является органом кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ему открываются счета по учету средств соответствующих бюджетов в подразделениях Центрального банка РФ[2], Федеральное казначейство ведет учет всех кассовых поступлений и выплат, является центральным звеном в информационном обмене между участниками исполнения бюджетов. В России большая часть налогов (главным образом федеральных) формирует одновременно доходы разных бюджетов бюджетной системы. С этим связана такая важная функция органов Федерального казначейства, как распределение поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. При исполнении федерального бюджета, а также в оговоренных законодательством случаях при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, органы Федерального казначейства открывают и ведут лицевые счета администраторов поступлений в бюджетную систему, распорядителей и получателей бюджетных средств, организуют доведение необходимой информации указанным участникам процесса исполнения бюджета, обеспечивающей право на расходование бюджетных средств.

В условиях современной системы исполнения бюджетов приходно-расходные операции (кассовое исполнение бюджета) осуществляют кредитные организации, но учет этих операций, а также составление отчетности о кассовом исполнении бюджетов относятся к компетенции Федерального казначейства.

Органы Федерального казначейства ведут реестр участников бюджетного процесса федерального уровня, а также реестр государственных контрактов, заключенных от имени РФ.

Создание органов Федерального казначейства во многом инициировало развитие правовой базы исполнения бюджетов бюджетной системы, а также способствовало активному внедрению информационных технологий в этот процесс. Современная система органов Федерального казначейства позволяет в режиме реального времени обеспечить сбор оперативной информации обо всех кассовых поступлениях в федеральный бюджет и выплатах из бюджета. Благодаря терминальной связи с учреждениями Банка России и внутри системы Федерального казначейства в конце операционного дня все средства федерального бюджета аккумулируются на едином счете, открытом центральному аппарату Федерального казначейства. С этим связана еще одна функция Федерального казначейства - участие в размещении временно свободных средств федерального бюджета, а также кассовом планировании при исполнении федерального бюджета.

Если проводить аналогию с другими странами, то следует иметь в виду, что зарубежные казначейства выполняют разнообразные функции, не всегда сходные с функциями Федерального казначейства в Российской Федерации (например, в США Федеральное казначейство выполняет функции администрирования налоговых поступлений, в Италии — по управлению всем государственным имуществом, а не только бюджетными средствами). Наиболее близко по функциям к Казначейству России Государственное казначейство Франции.

Органы законодательной власти субъектов РФ утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции: (о введении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и отчете о его исполнении, о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчете об его исполнении; о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.)

Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ответственны за выработку финансовой политики региона, составление проекта бюджета субъекта РФ и организацию его исполнения. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством. В составе администраций субъектов РФ создаются специализированные финансовые органы: министерства финансов (в республиках, а также некоторых краях и областях), департаменты финансов, комитеты по финансам и бюджету, финансовые управления и т.п. Их функции сходны с функциями Министерства финансов Российской Федерации, но в пределах компетенции исполнительных органов субъектов РФ. К основным функциям относятся: разработка региональной финансовой политики, непосредственная разработка проектов региональных бюджетов, организация их исполнения, разработка программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона, осуществление государственных заимствований субъектов РФ. Следует иметь в виду, что для осуществления последней функции в составе исполнительных органов власти субъектов РФ может быть создан специальный орган (например, Комитет муниципальных займов Правительства г. Москвы). Региональные финансовые органы также могут иметь свои подразделения на местах — как правило, финансово-казначейские управления (или филиалы).

Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финорганов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов России; тем не менее они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин России, в координации с последним проводится кадровая работа и работа по информатизации управления финансами.

В составе многих финансовых органов субъектов РФ созданы региональные казначейства, они ведут лицевые счета распорядителей и получателей средств региональных и местных бюджетов для обеспечения текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств. В том случае, если субъект РФ не получает дотацию из федерального бюджета (или ее размер незначителен), кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъекта РФ и местных бюджетов на его территории может осуществлять финансовый (финансово-казначейский) орган субъекта РФ, при этом ему открываются банковские счета соответствующих бюджетов.

Управление финансами на местном уровне.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета. Как правило, в их составе действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы. Типовое положение о финансово-казначейском органе муниципального образования разработано и одобрено Правлением Союза российских городов в 1498 г. Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции Российской Федерации.

Лекция 4

Финансовое планирование и прогнозирование в условиях рыночной экономики

В процессе финансового планирования, одного из функциональных элементов управления финансами, субъекты хозяйствования, органы государственной власти и местного самоуправления оценивают состав и структуру своих финансовых ресурсов, определяют возможность и способы увеличения их объема, направления наиболее эффективного использования. При этом задаются пропорции формирования, распределения и перераспределения финансовых ресурсов с целью достижения и поддержания сбалансированности, финансовой устойчивости экономики, получения доходов, прибыли, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач. Таким образом реализуется воздействие органов управления на финансы, финансовые процессы, финансовую деятельность как на макро-, так и на микроэкономическом уровнях.

Необходимость финансового планирования как особой сферы плановой деятельности обусловлена относительной самостоятельностью движения денежных средств по отношению к материально-вещественным элементам производства. Обособленность движения денежных средств и обратное воздействие через распределение на процесс воспроизводства обусловливают необходимость планомерного управления процессами формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов, которое и представляет собой содержание финансового планирования

Его специфика состоит в том, что объектом планирования выступает не производственная деятельность субъектов хозяйствования, органов государственной власти, органов местного самоуправления, а их финансовая деятельность, формирование и использование финансовых ресурсов. Соответственно субъектами финансового планирования являются органы государственной власти и местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации.

В ходе планирования финансовых ресурсов и финансовой деятельности устанавливаются параметры финансовой системы, величина и источники финансовых ресурсов, направления их расходования, степень соответствия денежных доходов, накоплений и поступлений затратам, уровень дефицитности ресурсов. При этом информационной базой для финансового планирования являются прогнозы социально-экономического развития (страны, региона, муниципального образования), программы, бизнес-планы, бизнес-проекты. В то же время в процессе финансового планирования вносятся предложения по уточнению пропорций и темпов развития отраслей, территорий, организаций, их отдельных подразделений, принимаются меры к устранению выявляемых диспропорций.

В этой связи финансовое планирование можно рассматривать как осуществляемое субъектами власти и субъектами хозяйствования планомерное управление процессами создания, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов. Оно направлено на достижение пропорционального и сбалансированного развития экономики, обеспечение устойчивых темпов экономического роста.

Следовательно, финансовое планирование создает условия для реализации финансовой политики государства. Посредством финансового планирования намечаются пропорции распределения финансовых ресурсов и их планомерного использования на цели, обеспечивающие стабильность экономики, определяются соотношение между объемом и темпами роста ВВП и консолидированного бюджета страны, между объемом финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования, и перераспределяемых средств. При помощи финансового планирования государство определяет потребность в финансовых ресурсах, необходимых для решения задач, предусматриваемых прогнозами социально-экономического развития страны, и устанавливает источники их покрытия; намечает количественные параметры формирования и использования бюджетов разных уровней, государственных внебюджетных фондов; создает предпосылки для обеспечения стабильности в масштабах государства.

Можно сделать вывод, что финансовое планирование представши» собой совокупность мероприятий, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями по планомерному формированию и использованию денежных доходов, накоплений, поступлений в соответствии с целями и задачами, поставленными в прогнозах социально-экономического развития, бизнес-планах, документах, определяющих финансовую политику.

Цель финансового планирования - обеспечение финансовыми ресурсами (по объему, направлениям использования, объектам, во времени) воспроизводственных процессов в прогнозами социально-экономического развития, бизнес-планами и с учетом рыночной конъюнктуры, тенденций развития. Она реализуется на основе использования распределительной функции финансов, позволяющей устанавливать научно обоснованные пропорции при определении источников и планировании объемов финансовых ресурсов, направлений их использования. Данные пропорции находят выражение в конкретных финансовых показателях, объединяемых субъектами финансового планирования в единый документ - финансовый план. Необходимость расчета плановых финансовых показателей и составления финансовых планов связана с тем, что натуральные показатели не отражают экономической эффективности заданий бизнес-планов и социально-экономических прогнозов, не позволяют определить затраты на производство ВВП на всех уровнях хозяйственной деятельности, а также охарактеризовать все процессы производства, распределения и потребления. Решить эти задачи могут только показатели, полученные в процессе финансового планирования. Таким образом, его результатом являются составление и принятие финансовых планов, разработка и утверждение финансовых разделов целевых программ, бизнес-планов, бизнес-проектов.

Финансовый план - это документ, представляющий собой систему взаимоувязанных финансовых показателей, отражающих предполагаемый объем поступления и использования финансовых ресурсов на планируемый период.

Финансовые планы служат инструментом экономической проверки внутренней сбалансированности и взаимоувязки материально-вещественных, трудовых и стоимостных показателей различных планов и прогнозов, оценки их экономической эффективности. Сбалансированность источников и потребностей в финансовых ресурсах свидетельствует о принципиальной возможности достижения необходимой увязки производства и потребления в материально-вещественных и конкретно-адресных разделах прогнозов социально-экономического развития, производственных бизнес-планах.

Вместе с тем в условиях динамично развивающейся рыночной экономики в отдельные конкретные периоды на первый план могут выдвигаться постоянно меняющиеся задачи, решение которых может потребовать дополнительных средств. Поэтому в рамках финансового планирования обеспечивается не только общее соответствие финансовых ресурсов потребности в них, но и определяются конкретные направления их использования. Такой подход создает условия для усиления воздействия финансового механизма на темпы, пропорции социально-экономического развития страны, отдельных территорий, субъектов хозяйствования.

Задачи, решаемые в процессе финансового планирования, сложны и многообразны, они обусловлены особенностями формирования и использования финансовых ресурсов. В этом процессе на всех уровнях должны обеспечиваться взаимная балансовая увязка доходов и расходов субъектов хозяйствования и субъектов власти, показателей производственных планов и прогнозов социально-экономического развития, соблюдение плановых пропорций между движением материальных и финансовых ресурсов.

К основным задачам финансового планирования можно отнести:

1) определение объема финансовых ресурсов по каждому источнику поступлений и общего объема финансовых ресурсов субъектов власти и субъектов хозяйствования;

2) определение объема и направлений использования финансовых ресурсов, установление приоритетов в расходовании средств;

3) обеспечение сбалансированности материальных и финансовых ресурсов, экономного и эффективного использования финансовых ресурсов;

4) создание условий для укрепления устойчивости организаций, а также бюджетов, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

5) определение экономически обоснованного размера финансовых резервов, что позволяет предупреждать возникновение диспропорций при переходе от перспективного к текущему планированию, от прогнозов — к планам, а также маневрировать ресурсами.

Финансовое планирование направлено на достижение устойчивого экономического роста, поддержание сбалансированности, создание условий для эффективного управления финансами как на микро-, так и на макроэкономическом уровнях.

Финансовое прогнозирование, его содержание и значение

Финансовое прогнозирование представляет собой исследование конкретных перспектив развития финансов субъектов хозяйствования и субъектов власти в будущем, научно обоснованное предположение об объемах и направлениях использования финансовых ресурсов на перспективу. Финансовое прогнозирование выявляет ожидаемую в перспективе картину состояния финансовых ресурсов и потребности в них, возможные варианты осуществления финансовой деятельности и представляет собой предпосылку для финансового планирования. К основной цели финансового прогнозирования, осуществляемого для научного обоснования показателей финансовых планов и способствующего выработке концепции развития финансов на прогнозируемый период, можно отнести оценку предполагаемого объема финансовых ресурсов и определение предпочтительных вариантов финансового обеспечения деятельности субъектов хозяйствования, органов государственной власти и местного самоуправления.

Задачами финансового прогнозирования являются:

1) увязка материально-вещественных и финансово-стоимостных пропорций на макро- и микроуровнях на перспективу;

2) определение источников формирования и объема финансовых ресурсов субъектов хозяйствования и субъектов власти на прогнозируемый период;

3) обоснование направлений использования финансовых ресурсов субъектами хозяйствования и субъектами власти на прогнозируемый период на основе анализа тенденций и динамики финансовых показателей с учетом воздействующих на них внутренних и внешних факторов;

4) определение и оценка финансовых последствий принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, субъектами хозяйствования решений.

Финансовое прогнозирование ведется путем разработки различных вариантов развития организации, отдельной административно-территориальной единицы, страны в целом, их анализа и обоснования, оценки возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий субъектов планирования. Достигается это двумя различными методическими подходами: 1) в рамках первого подхода прогнозирование ведется от настоящего в будущее на основе установленных причинно-следственных связей; 2) при втором подходе прогнозирование заключается в определении будущей цели и ориентиров движения от будущего к настоящему, когда развертывается и исследуется цепь возможных событий и меры, которые необходимо принять для достижения заданного результата, в будущем исходя из существующего уровня развития организации, административно-территориальной единицы и страны в целом.

В процессе финансового прогнозирования для расчета финансовых показателей используются такие специфические методы, как математическое моделирование, эконометрическое прогнозирование, экспертные оценки, построение трендов и составление сценариев, стохастические методы:

Математическое моделирование позволяет учесть множество взаимосвязанных факторов, влияющих на показатели финансового прогноза, выбрать из нескольких вариантов проекта прогноза наиболее соответствующий принятой концепции производственного, социально-экономического развития и целям финансовой политики.

Эконометрическое прогнозирование основано на принципах экономической теории и статистики: расчет показателей прогноза осуществляется на основе статистических оценочных коэффициентов при одной или нескольких экономических переменных, выступающих в качестве прогнозных факторов; позволяет рассмотреть одновременное изменение нескольких переменных, влияющих на показатели финансового прогноза. Эконометрические модели описывают с определенной степенью вероятности динамику показателей в зависимости от изменения факторов, влияющих на финансовые процессы. При построении эконометрических моделей используется математический аппарат регрессионного анализа, который дает количественные оценки усредненных взаимосвязей и пропорций, сложившихся в экономике в течение базисного периода. Для получения наиболее надежных результатов экономико-математические методы дополняются экспертными оценками.

Метод экспертных оценок предполагает обобщение и математическую обработку оценок специалистов-экспертов по определенному вопросу. Эффективность этого метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое прогнозирование может быть достаточно точным, однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от «ощущений» эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению.

Трендовый метод, предполагающий зависимость некоторых групп доходов и расходов лишь от фактора времени, исходит из постоянных темпов изменений (тренд постоянных темпов роста) или постоянных абсолютных изменений (линейный временной тренд). Недостатком данного метода является игнорирование экономических, демографических и других факторов.

Разработка сценариев не всегда исходит из научности и объективности, в них всегда ощущается влияние политических предпочтений, предпочтений отдельных должностных лиц, инвесторов, собственников, но это позволяет оценить последствия реализации тех или иных политических обещаний.

Стохастические методы предполагают вероятностный характер, как прогноза, так и связи между используемыми данными и прогнозными финансовыми показателями. Вероятность расчета точного финансового прогноза определяется объемом эмпирических данных, используемых при прогнозировании.

Таким образом, методы финансового прогнозирования различаются по затратам и объемам предоставляемой итоговой информации: чем сложнее метод прогнозирования, тем больше связанные с ним затраты и объемы получаемой с его помощью информации.

Результатом финансового прогнозирования является составление финансового прогноза, который представляет собой систему научно обоснованных предположений о возможных направлениях будущего развития и состоянии финансовой системы, отдельных ее сфер и субъектов финансовых отношений. Прогнозы дают возможность рассмотреть различные варианты развития финансов, например при благоприятных, усредненных и наихудших сценариях развития экономики, субъекта хозяйствования, конъюнктуры рынка и т.п. Финансовые прогнозы могут быть краткосрочными (до 3 лет), среднесрочными (на 5—7 лет) и долгосрочными (до 10-15 лет).

На общегосударственном и территориальном уровнях в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансовые прогнозы составляются в форме сводного финансового баланса Российской Федерации и среднесрочного финансового плана субъекта РФ, муниципального образования (ст. 174, 175 Бюджетного кодекса РФ.)

Сводный финансовый баланс Российской Федерации - документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого исхода) и секторов экономики. Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки:

1) объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

2) влияния государственной социально-экономической политики на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Разработка сводного финансового баланса Российской Федерации относится к полномочиям Министерства экономического развития Российской Федерации.

Среднесрочный финансовый план субъекта РФ, муниципального образования формируется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержит основные параметры бюджета субъекта РФ, местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Следует отметить, что в соответствии со ст. 169 Бюджетного кодекса РФ этот финансовый прогноз разрабатывается и утверждается в случае, если проект бюджета субъекта РФ, местного бюджета составляется и утверждается только на очередной финансовый год.

Порядок формирования среднесрочного финансового плана шчюван на использовании методики скользящего планирования. Он разрабатывается на три года, из которых: первый - это год, ни который составляется бюджет; следующие два — период, на который прогнозируются результаты реализации предложенной региональной, муниципальной социально-экономической политики. Среднесрочный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта РФ, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед, т.е. осуществляется актуализация показателей плана.

Порядок, форма и состав показателей среднесрочного финансового плана субъекта РФ, муниципального образования устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Среднесрочный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации и должен содержать следующие параметры:

· прогнозируемый объем доходов и расходов бюджета субъекта РФ, местного бюджета и консолидированного бюджета субъекта РФ, муниципального района;

· объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в разрезе кодов классификации расходов бюджетов (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов);

· распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований между муниципальными образованиями;

· нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты;

· дефицит (профицит) бюджета;

· верхний предел государственного долга субъекта РФ, муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода.

Среднесрочный финансовый план субъекта РФ, кроме того, должен включать прогнозируемый объем доходов, расходов и дефицита (профицита) территориального государственного внебюджетного фонда.

Проект среднесрочного финансового плана субъекта РФ, муниципального образования утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования и представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом соответствующего бюджета.

Использование в практике финансового прогнозирования на макроэкономическом уровне сводного финансового баланса РФ, среднесрочных финансовых планов позволяет обеспечить стабильность бюджетного процесса, преемственность целей и задач финансово-экономической политики государства и прозрачность межбюджетных отношений на долгосрочный период времени.

Составление финансовых прогнозов на макроэкономическом уровне можно считать подготовительным этапом к адресному финансовому планированию, т.е. составлению проекта бюджета. Сбалансированность прогнозов служит гарантией того, что в процессе бюджетного планирования будет обеспечена сбалансированность бюджета.

Можно сделать вывод, что финансовое прогнозирование, с одной стороны, предшествует финансовому планированию; а с другой - является его составной частью, так как разработка финансовых планов производится на основе показателей финансовых прогнозов.

Этапы и методы финансового планирования

Финансовое планирование охватывает ряд этапов: 1) анализ исполнения финансового плана в предыдущих и текущем плановых периодах; 2) расчет плановых показателей; 3) составление финансового плана как документа.

На первом этапе финансового планирования применяется метод экономического анализа. Он позволяет определить степень выполнения плановых показателей за истекший период путем сравнения их с фактическими данными. При этом упор делается на выявление резервов увеличения доходов, определение мероприятий по повышению эффективности использования финансовых ресурсов, расчете ожидаемого исполнения плана.

В рамках финансового планирования применяются следующие виды экономического анализа:

• горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются текущие показатели плана с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими;

• вертикальный анализ, в результате которого определяются структура плана, доля отдельных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;

• трендовый анализ, проводимый в целях выявления тенденций изменения динамики финансовых показателей путем сравнения плановых или отчетных показателей за ряд лет (на основе ретроспективного анализа можно прогнозировать финансовые показатели на будущее);

• факторный анализ, который заключается в выявлении влияния отдельных факторов на финансовые показатели.

На данном этапе финансового планирования экономический анализ позволяет: выявить факторы и причины, оказавшие влияние на выполнение плановых заданий в предыдущих и текущем годах, а также резервы роста финансовых ресурсов; обосновать основные параметры финансового плана; определить недостатки в работе органов управления финансами в ходе составления и исполнения финансовых планов, подготовить предложения по их устранению.

На втором этапе финансового планирования осуществляется расчет плановых показателей — числовых величин, выражающих конкретные задания по формированию и использованию финансовых ресурсов. Делятся на утверждаемые, т.е. обязательные для всех, и расчетные, используемые для обоснования и увязки плановых заданий.

Расчет показателей базируется на определении условий хозяйствования в планируемом периоде и соответствующих финансовых задач; предполагает разработку нескольких вариантов показателей финансового плана и выбор оптимального варианта, корректировку финансовых показателей в увязке с показателями других планов и прогнозов.

Реальность показателей финансовых планов во многом зависит от выбора методов финансового планирования, их сочетания с учетом специфики каждого. Использование в процессе финансового планирования одновременно нескольких методов объясняется многогранностью этого процесса, сложностью решаемых задач, зависимостью его от характера и способов разработки прогнозов социально-экономического развития, бизнес-планов.

В практике финансового планирования используются следующие методы расчета показателей финансовых планов:

экстраполяции. Заключается в определении финансовых показателей на основе установления устойчивой динамики их развития. Расчет показателей плана производится на основе корректировки достигнутого в базовом периоде уровня показателей па относительно устойчивый темп их роста. Этот метод обычно используется как вспомогательное средство для первоначальных прикидок, так как имеет ряд недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов; не способствует экономному использованию средств, так как планирование ведется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных факторов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом;

• нормативный. Суть его состоит в том, что плановые показатели рассчитываются на основе установленных норм и финансово-бюджетных нормативов. Предполагает наличие прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для финансового планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме того, нормы и нормативы служат необходимым условием для внедрения экономико-математических методов в финансовое планирование и прогнозирование. Так, например, в соответствии со ст. 78¹ БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и соответствии с государственным (муниципальным) заданием;

• индексный. Предполагает широкое использование системы разнообразных индексов при расчете плановых финансовых показателей. Его использование обусловлено развитием рыночных отношений, наличием инфляционных процессов. В настоящее время применяются индексы динамики экономических объектов (физических объемов), уровня жизни, роста цен и др. Из них наиболее важен один из индексов роста цен - индекс-дефлятор (коэффициент пересчета в неизменные цены);

• программно-целевой. Позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты производственного, социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. Используется, как правило, органами государственной власти и местного самоуправления. В общем виде программно-целевое планирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от них, т.е. с их социальной и экономической эффективностью.

Основополагающим принципом программно-целевого планирования является принцип планирования от конечных целей к средствам, вплоть до программы конкретных работ, обеспечивающим достижение поставленных целей. Программно-целевой подход предполагает комплексное системное решение проблем путем выработки целей, формирования множества альтернативных стратегий их достижения и обоснованного выбора средств достижения целей. Результатом программно-целевого планирования является целевая программа.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ выделяются:

• долгосрочные целевые программы (ст. 179 БК РФ), которые выступают средством решения прежде всего межотраслевых, межтерриториальных принципиально новых проблем; реализация этих программ предполагает привлечение средств не только из бюджета, но и из внебюджетных источников; утверждаются исполнительным органом власти (Правительством РФ, администрацией субъекта РФ или муниципального образования); могут разделяться на подпрограммы; формируются на период от трех до десяти лет;

• ведомственные целевые программы (ст. 179 БК РФ); рассматриваются как средство решения внутриотраслевых проблем, формируются с целью реализации функций главных распорядителей бюджетных средств; утверждаются главным распорядителем бюджетных средств, финансируются только из бюджета; не могут разделяться на подпрограммы; формируются на период от одного до трех лет;

• федеральная адресная инвестиционная программа (ст. 179 БК РФ); представляет собой свод бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета; утверждается как текстовая статья и приложение (одно публикуется, одно - секретное) к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Общими требованиями, предъявляемыми к целевым программам, являются:

• четкая формулировка цели программы в соответствии с приоритетами государственной политики, полномочиями и сферами ответственности исполнительных органов;

• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценка внешних условий и рисков для реализации программы;

• определение системы управления реализацией программы, разграничение полномочий и ответственности различных единиц управления.

На третьем этапе финансового планирования составляется финансовый план как документ, обязательный для исполнения, который соответственно подлежит утверждению уполномоченным органом или должностным лицом.

На этом этапе используется балансовый метод, позволяющий увязать финансовые ресурсы субъектов планирования с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, бизнес-плана, уставных документов; расходы органов государственной власти и местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций с их доходами; установить пропорции распределения средств по направлениям использования, получателям и т.п.; распределить по кварталам доходы и расходы. Его применение способствует обеспечению устойчивости субъектов хозяйствования, бюджетов, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, в рамках третьего этапа финансового планирования в современных условиях широко применяется метод оптимизации плановых решений, сущность которого заключается в разработке нескольких вариантов финансового плана, из которых выбирается один, наиболее оптимальный. При этом могут применяться разные критерии выбора:

• на микроэкономическом уровне: минимум приведенных затрат; максимум приведенной прибыли; минимум времени на оборот капитала; максимум дохода (прибыли) на рубль вложенного капитала и т.п.;

• на макроэкономическом уровне: максимум доходов бюджета; минимум текущих расходов бюджета; минимум непроцентных расходов бюджета; максимальная эффективность расходов бюджета; максимальный социально-экономический эффект капитальных расходов бюджета и др.

Виды финансовых планов, их характеристика

Основными финансовыми планами на общегосударственном и территориальном уровнях выступают бюджет (федеральный, региональный, местный) и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Бюджет как плановый документ представляет собой роспись доходов и расходов органов государственной власти или местного самоуправления. Составляется в форме баланса денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Конкретизация доходов и расходов бюджета осуществляется в соответствии с группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, установленной Бюджетным кодексом РФ.

Бюджет составляется исполнительным органом власти и утверждается в форме закона соответствующим законодательным (представительным) органом власти. Порядок составления и утверждения бюджета как планового документа регламентируется Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными и правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований, устанавливающими особенности бюджетного процесса в данных административно-территориальных образованиях.

В соответствии со ст. 169 БК РФ бюджет как план в Российской Федерации с 1 января 2008 года составляется:

- на федеральном уровне - на три года (очередной финансовый год и плановый период);

- на региональном и муниципальном уровнях — на один (очередной финансовый) год или три (очередной финансовый год и плановый период) года в зависимости от положений региональных и муниципальных нормативных и правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс в соответствующем субъекте РФ или муниципальном образовании.

Бюджет как план носит целевой и директивный характер, для него свойственны конкретность и адресность показателей; бюджет, по существу, стал в России основным документом, комплексно определяющим количественные и качественные параметры государственной (региональной, муниципальной) социально-экономической политики.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования) формируются в виде баланса доходов и расходов государственных внебюджетных фондов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на социальное обеспечение, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Состав доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов определен Бюджетным кодексом РФ.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются органами управления этими фондами и утверждаются органами законодательной власти в форме законов одновременно с принятием закона о федеральном (региональном) бюджете.

Согласно ст. 145, 169 БК РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются и утверждаются: на федеральном уровне - на три года (очередной финансовый год и плановый период); на региональном и муниципальном уровнях — на один (очередной финансовый) год или три (очередной финансовый год и плановый период) года.

Необходимость и содержание финансового контроля

Контроль является одной из важнейших функций управления, осуществляемого на любом уровне, и представляет собой систему наблюдений и проверки соответствия процесса функционирования управляемого объекта принятым управленческим решениям, а также выявление результатов управленческих воздействий на управляемый объект.

Контроль осуществляется в различных сферах деятельности общества. В связи с этим выделяют следующие виды контроля: экономический, статистический, финансовый, экологический, технический, административный и др.

Финансовый контроль необходим в любом обществе, основанном на товарно-денежных отношениях. В странах с рыночной экономикой роль финансового контроля особенно велика, так как важнейшим направлением деятельности субъектов хозяйствования становится повышение ее результативности и эффективности. Финансовый контроль имеет важнейшее значение для управления финансами на любом уровне, обеспечивая надежное функционирование всей финансовой системы, реализацию осуществляемой государством финансовой политики, содействует обеспечению финансовой безопасности государства.

Финансовый контроль - это совокупность действий и операций, осуществляемых специально уполномоченными органами, с целью проверки соблюдения субъектами хозяйствования и органами государственной власти и местного самоуправления установленных норм права, а также для своевременного получения полной и достоверной информации о ходе реализации принятых управленческих решений в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов.

Основное содержание финансового контроля раскрывается через его цели, задачи, принципы организации.

Цель финансового контроля заключается в оперативном получении полной и достоверной информации о возможных отклонениях и нарушениях в процессе управления финансами на макро- и микроуровне для своевременного принятия адекватных управленческих решений. Цель финансового контроля реализуется в выполняемых им задачах.

Основными задачами финансового контроля являются:

• обеспечение финансовой безопасности и устойчивости финансовой системы государства;

• выполнение субъектами хозяйствования своих финансовых обязательств, в том числе перед органами государственной власти и органами местного самоуправления;

• обеспечение роста финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы, обеспечение их законного, эффективного и рационального использования;

• соблюдение финансовых интересов всех экономических субъектов, усиление их ответственности за результаты своей деятельности;

• предупреждение и пресечение правонарушений в финансовой сфере;

• усиление результативности финансовой политики государства.

Финансовый контроль можно рассматривать как совокупность взаимосвязанных элементов, взаимодействующих друг с другом, т. е. как систему. В системе финансового контроля выделяют как основные, так и вспомогательные элементы. В качестве основных элементов финансового контроля выступают: объект и субъект; принципы контроля; информационное, нормативное обеспечение; механизм контроля; ответственность всех участников процесса контроля. К вспомогательным элементам (инфраструктуре) финансового контроля можно отнести финансовое, техническое, кадровое обеспечение контроля и т.п.

В качестве объекта финансового контроля выступают: процессы образования, распределения и использования финансовых ресурсов субъектами хозяйствования и органами государственной власти и местного самоуправления, характеризующиеся системой различных стоимостных показателей (например, выручка от реализации, себестоимость, налоги и др.).

Наиболее важным элементом в системе финансового контроля является субъект контроля.

В качестве субъекта финансового контроля выступают специально уполномоченные органы (государственные контрольные органы; структурные подразделения, созданные в субъектах хозяйствования и органах государственной власти и местного самоуправления; негосударственные специализированные организации), а также квалифицированные специалисты, осуществляющие свою контрольную деятельность в соответствии с законодательством. Субъекты контроля являются наиболее важным элементом системы финансового контроля, так как они в соответствии с законодательно установленными полномочиями непосредственно осуществляют контроль и несут ответственность за свои действия.

Процесс целенаправленной деятельности субъектов контроля, или процесс финансового контроля, осуществляется с использованием определенных методов. Под методами финансового контроля понимают конкретные способы осуществления контрольных действий и операций. Внешнее выражение контрольных действий и операций реализуется в определенной форме контроля. Установленный порядок осуществления контрольных действий и операций составляют процедуры контроля. Последовательность процедур финансового контроля в совокупности с используемыми методами, в свою очередь, определяет механизм финансового контроля.

Как правило, процесс финансового контроля включает следующие основные этапы:

• планирование, которое предполагает определение объекта, целей, задач и форм контроля и формирование набора количественных и качественных показателей, по которым будет производиться оценка реализации финансовых решений;

• проведение контроля, целью которого является сбор оперативных данных, характеризующих состояние объекта контроля, и их предварительная оценка;

• систематизация результатов контроля (обобщение и упорядочение полученной информации по определенным критериям) и составление отчетности;

• реализация результатов, которая предполагает доведение принятых по результатам контроля решений до всех заинтересованных лиц, выработку и проведение мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

Финансовый контроль организуется и проводится на основе определенных принципов. Основополагающие принципы финансового контроля, которые легли в основу организации прежде всего государственного финансового контроля в Российской Федерации, были приняты IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. в городе Лиме (Перу) и нашли свое отражение в Лимской декларации руководящих принципов контроля.

Основными принципами финансового контроля являются следующие: законности, независимости, объективности, гласности, ответственности, разграничения функций и полномочий, системности.

Принцип законности предусматривает наличие правовой базы, обеспечивающей проведение контроля в соответствии с его целями и задачами. Независимость органов финансового контроля (организационная, функциональная, финансовая) гарантируется действующим законодательством. Под объективностью понимают отсутствие предвзятости и невмешательство в оперативную деятельность субъекта хозяйствования (контроля), обоснованность выводов по результатам контрольных мероприятий. Принцип гласности предполагает общедоступность результатов финансового контроля при соблюдении установленных норм и правил, касающихся государственной и коммерческой тайны. Принцип ответственности предполагает добросовестное отношение сотрудников органов финансового контроля к своим должностным обязанностям. Реализация принципа разграничения функций и полномочий заключается в отсутствии дублирования в деятельности органов финансового контроля. Принцип системности означает единство правовой базы, установление периодичности в проведении тех или иных финансовых контрольных мероприятий.

Информационное обеспечение финансового контроля представляет собой всю информацию, используемую при осуществлении процесса контроля, характеризующую объект контроля, его специфику (связанную, например, с отраслевыми особенностями), л также используемые при осуществлении контроля информационные технологии. К такой информации относят: планово-экономическую, отчетную, статистическую информацию, информацию состоянии документооборота, данные бухгалтерского, а также управленческого и финансового учета и др. Большое значение для осуществления финансового контроля приобретает «качество информации», т. е. ее достоверность, своевременность, полнота и необходимость. Основным источником информации для осуществления финансового контроля являются данные бухгалтерского и финансового учета.

Нормативное обеспечение финансового контроля включает:

• нормативные правовые акты, законы и подзаконные акты органов общей и специальной компетенции, принимаемые во исполнение законов;

• стандарты, представляющие собой утверждаемые компетентным органом нормативно-технические документы, устанавливающие комплекс норм, правил по отношению к предмету . тандартизации¹ (например, правила (стандарты) аудиторской деятельности);

• кодексы профессиональной этики;

• методические документы, которые содержат конкретные вопросы организации финансового контроля, разъясняют способы и приемы практического осуществления тех или иных процедур контроля (например, инструкция о порядке осуществления проверок или по работе с документами и т.п.).

Осуществление финансового контроля предполагает наличие ответственности субъектов хозяйствования, органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов, осуществляющих финансовый контроль, и их должностных лиц. 11ри нарушении установленных норм права возникают следующие виды ответственности: административная, гражданско-правовая, уголовная, дисциплинарная. Кроме того, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления несут ответственность, предусмотренную законодательством о государственной и муниципальной службе.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение участниками процесса контроля своих прав и обязанностей влечет применение определенных мер принуждения, основными из которых являются: предупреждение; наложение штрафа, начисление пени; запрещение или ограничение деятельности; запрещение на осуществление тех или иных операций (например, блокировка расходов, приостановление операций по счетам в кредитных организациях); изъятие материальных и денежных средств (например, бюджетных средств); компенсации; конфискации. Применяемые меры принуждения, выраженные в денежной форме, называют финансовыми санкциями, под которыми понимают финансовые меры со стороны государственных и иных органов. Основной целью применения финансовых санкций является сокращение и предупреждение нарушений установленных норм права всеми субъектами финансовых отношений.

Меры принудительного воздействия, или санкции, применяются органами государственной власти и их должностными лицами в соответствии с их полномочиями при наличии определенных оснований. Основанием для применения мер принуждения являются, например: неисполнение закона (решения) о бюджете; несвоевременное и неполное перечисление бюджетных средств их получателям; непредоставление бухгалтерской (финансовой), налоговой отчетности; уклонение от уплаты налогов и др. Эти нарушения отражаются в соответствующем документе (например, акте ревизии или проверки).

Лекция 5