Виды, формы и методы финансового контроля

В основе классификации видов, форм и методов финансового контроля лежат признаки, характеризующие определенные связи между объектами классификации.

Для определения видов финансового контроля, как правило, исходят из таких наиболее существенных признаков классификации, как субъект и объект контроля. Традиционно выделяют следующие виды финансового контроля (табл. 1).

Таблица 1 – Классификация видов финансового контроля

В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, выделяют: государственный финансовый контроль и негосударственный финансовый контроль, который включает аудиторский, внутрихозяйственный и общественный контроль.

Государственный финансовый контроль представляет собой совокупность действий и операций, осуществляемых органами государственной власти, а также специально созданными ими органами, с использованием специфических форм и методов его организации за соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти установленных норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства.

Государственный финансовый контроль охватывает не только государственный сектор экономики, но и распространяется на субъекты хозяйствования всех форм собственности, главным образом путем проверки соблюдения ими налогового законодательства, выполнения государственных и муниципальных заказов, целевого использования субсидий, дотаций, бюджетных кредитов, а также эффективности предоставления и законности использования налоговых льгот. Следовательно, объектом государственного финансового контроля выступают все денежные отношения, складывающиеся в процессе деятельности субъектов хозяйствования, связанные с формированием и использованием финансовых ресурсов государства.

Организация государственного финансового контроля в различных странах во многом определяется формой государственного устройства (например, для России, США - наличие института президентской власти). С учетом определенных признаков классификации внутри государственного финансового контроля можно выделить следующие виды:

1. По отношению к ветвям государственной власти: контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти, как непосредственно (парламентский контроль), так и через специально созданные ими органы независимого контроля; контроль, осуществляемый Президентом; контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.

Парламентский контроль включает: рассмотрение и утверждение бюджета, отчета о его выполнении; контрольную деятельность постоянных комиссий и комиссий по расследованию финансовых нарушений и др. Например, в Индии - это парламентские комитеты (государственной отчетности, бюджетных предложений, по делам государственных предприятий). В США таким органом является Административно-бюджетное управление конгресса, назначение которого - снабжать Конгресс информацией по финансово-экономическим вопросам, анализировать исполнение финансовых программ и др.

В ряде стран (Австрия, Испания, Франция, Германия и др.) в качестве независимых органов государственного финансового контроля выступают Счетные палаты. В Российской Федерации парламентский контроль, в том числе в финансовой сфере, осуществляют палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума, которые образуют комитеты и комиссии (например, комитет по бюджету и налогам). В соответствии со ст. 107 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. Органами независимого государственного финансового контроля в РФ является Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ.

В большинстве стран параллельно с органами парламентского контроля действуют также правительственные контрольно-ревизионные органы. В США таким органом является административно-бюджетное управление при Президенте, инспекторские службы в федеральных ведомствах, президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях; в Финляндии - это Ревизионное управление государственного хозяйства, которое входит в Министерство финансов. К таким органам относятся также служба Генерального инспектора и ревизора в Индии, ведомство Генерального контролера в Канаде и т.д.

Система контрольных органов в рамках исполнительной власти в Российской Федерации формируется Правительством РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, возложен на: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство (федеральная служба), финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств.

Президентский контроль в Российской Федерации, как контроль за исполнением указов и распоряжений Президента РФ по вопросам государственных финансов, осуществляется органами, уполномоченными Президентом РФ в соответствии с законодательством (например, Контрольное управление Президента РФ).

2. По отношению к уровню государственной власти выделяют: федеральные органы государственного финансового контроля и региональные органы государственного финансового контроля. К федеральным органам относятся: в РФ - Счетная палата РФ, федеральные службы Министерства финансов РФ и др.; в Германии (ФРГ) - Федеральная счетная палата; во Франции - Счетная палата Франции. К региональным органам можно отнести контрольно-счетные органы субъектов РФ (например, Контрольно-счетная палата Москвы, контрольно-счетные палаты краев и областей РФ), контрольные органы администрации субъектов РФ (например, Главное управление государственного финансового контроля города Москвы); в ФРГ - счетные палаты федеральных земель; во Франции - региональные счетные палаты.

3. По характеру компетенции выделяют: органы общей компетенции - осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга вопросов (например, Счетная палата РФ, Контрольное управление Президента РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора РФ и др.); органы отраслевой компетенции (Федеральная служба страхового надзора); органы межотраслевой компетенции (Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба).

Негосударственный финансовый контроль включает в себя: аудиторский контроль, внутрихозяйственный финансовый контроль и общественный контроль.

Аудиторский контроль (аудит) представляет собой деятельность, осуществляемую аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами по независимой проверке бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица. Целью аудита является выражение мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности. Аудит не подменяет государственного контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством. Официальным итоговым документом, в котором отражаются результаты проведенного аудита, является аудиторское заключение. Оно предназначено для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, к которым относятся члены организации или собственники ее имущества, налоговые органы, органы статистики.

В соответствии с характером и целями проведения выделяют такие формы аудита, как: обязательный, проводимый в отношении определенных субъектов хозяйствования (занимающихся определенным видом деятельности либо образованных в определенной организационно-правовой форме) и инициативный аудит. Целью обязательного аудита является получение информации о финансовом положении организации, пользователями которой являются: исполнительный орган организации, ее участники (собственники), а также органы государственной власти, осуществляющие контроль как в определенных сферах финансовых отношений (например, деятельность внебюджетных фондов), так и за процессом образования, распределения и использования государственных средств. Инициативный аудит проводится с целью получения информации, которая необходима исполнительному органу или участникам (собственникам) организации для принятия управленческих решений: о финансовом положении организации, состоянии ее взаимоотношений с контрагентами, налоговыми органами и т.п.

Аудиторский контроль имеет свои особенности: аудит осуществляется на договорных началах; субъект хозяйствования имеет определенную самостоятельность в выборе аудиторской организации (аудитора); выявленные в ходе аудиторской проверки нарушения действующего законодательства влияют на форму выражения мнения аудиторской организации о достоверности отчетности, но не влекут за собой применения финансовых санкций (например, в отличие от органов налогового контроля).

Внутрихозяйственный контроль осуществляют специальные подразделения, предусмотренные управленческой структурой субъекта хозяйствования, а также отдельные специалисты. Внутрихозяйственный контроль имеет ряд особенностей: работники, его осуществляющие, непосредственно подчиняются руководителю; этот вид финансового контроля осуществляется постоянно, а не периодически; кроме того, отсутствует единая регламентация объема и характера процедур контроля, порядка их документирования (определяется, как правило, самой организацией). Внутрихозяйственный контроль организуют, в основном, на средних и крупных предприятиях; его осуществление при условии правильной организации способствует: повышению ответственности должностных лиц и работников; сохранности и рациональному использованию финансовых ресурсов организации; предотвращению негативных явлений в финансово-хозяйственной деятельности организации; получению необходимой оперативной информации для осуществления управления.

К видам финансового контроля традиционно относят и общественный контроль, под которым понимают контроль, осуществляемый непосредственно гражданами, а также общественными организациями и объединениями, т. е. без участия специальных государственных органов.

В зависимости от объекта контроля выделяют такие виды финансового контроля, как: бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, контроль в страховой сфере (страховой), денежно-кредитный, контроль за деятельностью внебюджетных фондов и др.

Бюджетный контроль, являющийся одним из важнейших видов финансового контроля, обеспечивает проверку правильности составления и исполнения доходов и расходов бюджета в разрезе показателей, установленных законом о бюджете на соответствующий год; выявление отклонений в ходе исполнения бюджета; выявление финансовых нарушений в бюджетной сфере, контроль за правильностью осуществления бюджетного учета. Налоговый и таможенный контроль можно рассматривать либо как самостоятельные виды контроля, либо как составляющие бюджетного контроля.

Финансовый контроль, объектом которого являются финансовые отношения, складывающиеся в различных сферах и звеньях финансовой системы, могут осуществлять как органы государственного, так и негосударственного финансового контроля. Так, финансовый контроль в страховой сфере осуществляют специально созданные государственные органы (например, Федеральная служба страхового надзора РФ), а также аудиторские организации. Финансовый контроль в системе пенсионного обеспечения в РФ осуществляют: Счетная палата РФ, Федеральная служба по финансовым рынкам, Пенсионный фонд РФ (в отношении страхователей и пенсионеров), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, негосударственные пенсионные фонды (по отношению к управляющим компаниям), аудиторские фирмы, органы внутреннего контроля.

Совокупность контрольных действий и операций, осуществляемых субъектами контроля, может быть выражена в той или иной форме, зависящей от целого ряда факторов. С учетом этих факторов (время и место проведения контроля, периодичность его проведения и др.) можно выделить следующие формы финансового контроля (табл. 2).

Таблица 2 – Основные формы финансового контроля

В зависимости от времени проведения выделяют предвари-1сльный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль — контроль, осуществляемый до совершения финансово-хозяйственных операций, например, в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о (бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, на стадии составления бюджетных смет. Он имеет большое значение для предупреждения нарушений финансового законодательства.

Текущий контроль проводится в процессе совершения финансово-хозяйственных операций, например, при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами, при проверке органами казначейства платежных документов на осуществление кассового расхода бюджета. Текущий контроль позволяет получить необходимую оперативную информацию, характеризующую состояние объекта контроля, внести необходимые коррективы в случае выявления отклонений.

Последующий контроль осуществляется по итогам завершения финансово-хозяйственных операций, отличается более глубоким изучением деятельности субъекта хозяйствования. Как правило, по результатам последующего контроля составляют документы (например, акты), положения которых обязательны для их исполнения.

Исходя из направления воздействия субъекта контроля на объект, выделяют внешний и внутренний финансовый контроль. Под внешним финансовым контролем понимают: по отношению к органам государственной власти - контроль, осуществляемый независимыми в своей деятельности от органов государственной власти субъектами, т. е. специально созданными контрольными органами; по отношению к субъекту хозяйствования - контроль, осуществляемый иными внешними субъектами (налоговыми, финансовыми органами, аудиторской организацией). Под внутренним финансовым контролем понимают: по отношению к органам государственной власти - контроль, осуществляемый непосредственно в системе органов исполнительной власти (например, ведомственный контроль); по отношению к субъекту хозяйствования - контроль, осуществляемый соответствующей службой внутреннего контроля.

При проведении финансового контроля используют определенные методы, к которым традиционно относят обследование, проверку, ревизию, надзор, мониторинг и др.

Обследование - это сбор и общий анализ информации по конкретному вопросу в целях определения целесообразности дальнейшей детальной проверки.

Проверка представляет собой единичное контрольное действие или систему контрольных действий в отношении определенных финансово-хозяйственных операций субъектов хозяйствования.

Ревизия - это система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных в проверяемом периоде финансово-хозяйственных операций, а также законности и правильности действий должностных лиц. Ревизия в отличие от проверки дает наиболее полную и достоверную информацию о положении дел в проверяемой организации, так как предполагает сплошной охват проверяемых документов; в то время как проверка предполагает выборочность и поэтому в большей степени содержит риск необнаружения тех или иных отклонений от установленных норм, правил, параметров. Кроме того, результаты ревизии содержат конкретное документально подтвержденное определение установленных недостач и потерь денежных и материальных ресурсов.

По полноте охвата проверяемых вопросов проверки и ревизии бывают: тематические (проводятся по определенному кругу вопросов) и комплексные (т. е. охватывают практически все аспекты финансово-хозяйственной деятельности). По характеру источников контроля проводят: документальные проверки и ревизии (проверка финансовой отчетности и документов, образующихся и деятельности организации) и фактические (используются такие приемы, как проведение инвентаризации денежных средств и материальных запасов и т.п.).

Надзор представляет собой систему периодических контрольных действий по наблюдению за установленными в той или иной сфере деятельности условиями ее осуществления. Например, надзор осуществляется за деятельностью субъектов хозяйствования « целью соблюдения ими условий лицензирования.

Мониторинг в отличие от надзора представляет собой систему постоянно совершаемых контрольных действий и операций по наблюдению с целью определения текущих изменений в деятельности субъекта хозяйствования.