Экологические аспекты организации территории регионов

В нормативно-проектной документации организация территории регионов (ОТР) определяется как сфера комплексной конструктивной деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по использованию территории области, построению ее функциональной и пространственной структуры, обеспечивающая эффек­тивное и сбалансированное выполнение территорией основных социально-экономических, экологических и культурных функций [61. Таким образом, ОТР призвана служить разработке единой пространственной концепции раз­вития субъекта Российской Федерации, удовлетворяющей многообразным требованиям (социального, экологического и иного порядка).

Обшей целью ОТР является формирование такой пространственной струк­туры административной области и ее частей (муниципальных округов), кото­рая в наилучшей мере способна обеспечить эффективное развитие региона с учетом природных предпосылок, демографических, экономических культур­ных и других жизненно важных условий и требований. Естественно, что гене­ральная цель ОТР распадается на ряд более частных целей, среди которых важнейшими представляются (рис. 3.2):

• социальная — создание пространственных предпосылок для развития гра-­
достроительства и социальной инфраструктуры, обеспечивающей всему насе­-
лению региона необходимые условия и предоставляющей каждому конкрет­
ному человеку равные возможности для его физического и духовного разви­
тия;

• экономическая — обеспечение пространственных предпосылок для эффек­
тивного развития производства, инженерно-технической инфраструктуры;

. экологическая — создание пространственных предпосылок для сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, возможности долговременного пользования территорией, предотвращенияэкологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения природной окружающей среды, а также сохранения историко-куль­турного наследия.

Таким образом, ОТРне в последнюю очередь ориентирована и на решение важнейших экологических проблем. Очевидно, что достижение заявленных целей организации территории неразрывно связано с решением ряда взаимо­связанных задач.

Задачи организации территории регионов:

• разработка рациональной пространственной структуры, включающей в
себя узлы и оси социально-экономического развития и элементы экологи­-
ческого каркаса территории в их взаимосвязанности и взаимообусловлен­
ности;

• зонирование территории посредством установленияв каждой функцио­-нальной зоне соответствующего хозяйственного, градостроительного и эко­
логического режимов использования территории;

■ определение возможностей рационального взаимоувязанною размещения
промышленного, сельскохозяйственного, гражданского, транспортного и рек­-
реационного строительства на основе ожидаемого перспективного развития
хозяйства и принятого зонирования;

• определение конфигурации перспективной (системы расселения) сети
городских и сельских поселений;

• определение возможностей перспективного водообеспечения и водоотве-
дения энергоснабжения, развития транспортных и инженерных коммуника­
ций межрайонного значения;

• определение возможностей развития крупных ареалов и зон кратковре­
менного и длительного отдыха, восстановления, лечения и туризма;

• разработка принцип hilt ьных предложений по охране природы, восста­
новлению, сохранению и улучшению природных ландшафтов, памятников
истории и культуры.

Содержание процесса организации территории регионов:

• анализ, определение проблем и целей развития территории;

• прогноз развития региона;

• разработка альтернативныхвариантов рекомендаций по использованию,
формированию функций и пространственной структуры территории;

• разработка и реализация конкретных предложений по проведению про-­
странственнообусловленных мероприятий и размещению всех видов стро­-
ительства с учетом значимости отдельных объектов в пределах региона.

Инструменты организации территории регионов:

• генеральное планирование;

• отраслевое территориальное планирование и проектирование;

• процедуры принятия решения по тем или иным мероприятиям, связан­
ным с использованием территории, а также с размещением конкретных на­
родно-хозяйственных объектов и пространственной структуры территории;

■ оценка воздействия плановых и конструктивных мероприятий и их по­
следствий на окружающую среду.

Десятилетия градостроительной практики и генерального планирования по­зволили выработать основные принципы рациональной организации террито­рии любого региона., впервые сформулированные В.В.Владимировым [5, 6]:

• ориентация на интенсивное использование земли с учетом фактора сто­
имости;

• четкое разграничение урбанизированных территорий преимущественно
городского развития и открытых природных пространств с выделением при­
городных зеленых зон городов и агломераций;

■ сохранение, восстановление и реставрация памятников истории и культу­ры, зон ценного ландшафта и историко-культурного наследия;

• сохранение и усиление экологических и рекреационных функций межма­
гистральных территорий — «зеленыхклиньев»;

• резервирование и обустройство рекреационных территорий с учетом по­
требностей населения региона.

Очевидно, что все перечисленные принципы имеют самое непосредствен­ное отношение к ландшафтному планированию на верхнем региональном уровне.

Таким образом, ландшафтное планирование на верхнем уровне может счи­таться частью процесса организации территории регионов, более конкретно — той ее частью, которая ранее номинировалась как экологические аспекты рай­онной планировки или экологическая организация территории регионов.

Вышедший в 2005 г. новый Градостроительный кодекс РФ задаетспециаль­ное правовое и понятийное поле для процедуры организации территории. Вво­дится и закрепляется законодательно новое понятие — «территориальное пла­нирование», которое определяется как «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон... зон с особыми услови­ями использования территорий». Однако заложенное в кодексе содержание экологических аспектов территориального планирования оказывается несколько суженным по сравнению с содержанием наработанного опыта ЛП. С одной стороны, это может свидетельствовать о неготовности социума и законодате­лей понимать задачи, возможности и значение ЛП. С другой стороны, такое понимание — функция времени. В связи с вхождением России в правовое поле мирового сообщества и Евросоюза в нормативных документах так или иначе получает отражение императив устойчивого развития территорий, под конт­ролем понимается «обеспечение при осуществлении градостроительной де­ятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности челове­ка, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений». Опреде­лить условия корректного решения этой задачи вне процедуры ландшафтного планирования не представляется возможным.

Территориальное планирование в Схемах районной планировки

Единственными документами, в которых рассматривалась проблематика пространственною развития в регионах, являлись так называемые районные планировки, в рамках которых выполнялось генеральное территориальное

планирование: разработка, согласование и утверждение аналитической, пла­новой и проектной территориально-градостроительной документации. Район­ные планировки должны были, по сути, определять направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и бла­гоустройство территории, сохранение культурного и природного наследия, рациональное использование природных ресурсов.

Однако выполнявшиеся в последние десятилетия Схемы районных плани­ровок весьма слабо работали на идею экологической организации территории и не были свободны от недостатков. Во-первых, создатели Схем районных планировок, как правило, не сумели преодолеть узких рамок отраслевого под­хода, который хоть и приобрел экологическую окраску, но, по сути, остался чисто ведомственным. Материалы для Схем районных планировок предостав­лялись отраслевыми организациями — и полученная таким образом фактура (объемы текстовых и табличных сведений по лесопользованию, водопользо­ванию и т.д.) явно довлела и на стадии аналитической графики территори­альных проработок. Схемы районных планировок фиксировали сложившееся положение дел, которое могло быть (и почти всегда было!) далеким от опти­мального. Соответственно ландшафтно-экологическая целесообразность воз­никшей пространственной мозаики соотношения освоенных и культурных, нарушенных и диких экосистем должным образом не анализировалась, следо­вательно, не мог быть корректно поставлен вопрос об экологической органи­зации территорий.

Кроме того, районная планировка, будучи одним из звеньев иерархиче­ской системы размещения производства и территориального планирования, подчинялась общим принципам этого подхода, установившимся в период гос­подства жесткого вертикального планирования «сверху—вниз», и поэтому неизбежно несла в себе явные черты централизации хозяйственной жизни, всех аспектов управления хозяйством.

Немаловажным является и то обстоятельство, что генеральные планы, являвшие­ся основными правовыми документами в действовавшей (до января 2004 г.) системе градостроительного планирования, продолжали оставаться закрытыми документами. Отсутствие необходимой информации снижало поток инвестиций в строительство, поскольку трудности в процессе выяснения правового режима объектов недвижимо­сти и отсутствие возможности гибко реагировать на изменение конъюнктуры рынка повышают риск инвестиций в нее.

Наконец, выводы (в том числе по территориальной организации) район­ных планировок имели рекомендательный характер и не обладали необходи­мым юридическим статусом, а приводной механизм их реализации на прак­тике отсутствует и поныне. Поэтому Схемы районных планировок не создава­ли гарантий для выбора стратегически корректного сценария территориаль­ного развития того или иного региона.

Таким образом, система централизованного планирования, основным до­кументом которой являлся генеральный план, была направлена на обеспече­ние общественных интересов в процессе освоения территорий. Но излишняя жесткость таких планов, сложность принятия компромиссных решений, про­блемы, связанные с их пересмотром, изменением и дополнением, привели в настоящее время к тому, что даже при наличии утвержденных лет 20 назад генеральных планов наиболее развитые в экономическом отношении регионы

и мегаполисы ведут освоение (застройку) уже по совершенно другим прави­лам. Согласно исследованиям архитекторов реализация генеральных планов в России достигала менее 50%.

В итоге по совокупности укапанных причин районные планировки не стали «воротами* в ландшафтное планирование, хотя, как отмечает А. В.Дроздов [4], именно в России идеология и ряд методов прикладных ландшафтных ис­следований (в частности, принципы геоэкологического проектирования всо-циофункционального анализаландшафта) были разработаны достаточно пол­но и получили воплощение в такой форме регионального экологического ана­лиза, как составление «Территориальных комплексных схем охраны природы».

Правовые возможности и механизмы внедрения процедуры ландшафтного планирования