Специальное зонирование в рамках «ландшафтной программы» — опыт экологической организации территории в ФРГ

Выделение основных функциональных(целевых) зон использования всей территории в рамках процедуры ЛП в ФРГ осуществляется с учетом [4, 24]:

• основных целей планирования и прежде всего задачи охраны природы;

• природно-пространственной структуры и хозяйственной освоенноститер­
ритории;

• конфликтных ареалов природопользования.

При разработке ландшафтной программы могут быть выделены, напри­мер, следующие функциональные зоны.

Зона сохранения ландшафтов повышенного риска(с естественными или близ­кими к естественным экосистемами, нуждающимися в особой охране и име­ющими высокое значение для охраны видов и биоценозов);в этой зоне не рекомендуется никакого (включая экстенсивное) использования, даже если ему ранее гарантировалась высокая прибыльность.

Зона сохранения экстенсивно используемых исторических культурных ланд­шафтов с высокой долей близких к природным либо экстенсивно использу­емых культурных экосистем или чередованием территорий с сельскохозяй­ственным и лесохозяйственным использованием; организуется для сохране­ния работоспособности компонентов ландшафта, возможнорегулируемое раз­витие приемлемых форм рекреации на свободных площадях; развитие насе­ленных пунктов ограничивается собственными потребностями; расширение инфраструктуры, особенно транспортной,является нежелательным.

Зона реабилитации кризисных ландшафтов, в пределах которых вид и степень использования территории существенно превышают допустимые нагрузки, что создает значительные проблемы, например с охраной грунтовых вод, почв.

Зона санации нарушенных ландшафтов в пределах городов, индустриальных пустырей и бедлендов, свалок и т.д.

Зона оптимизации сельскохозяйственных ландшафтов посредством улучше­ниякультуры ландшафта путем изменения размеров и конфигурации сельс­кохозяйственных угодий, внедрения лесополос мелкомассивных и островных лесов, корректировки линии опушки, восстановления малых водоемов, вет-лендов, ремизов и стации переживания для фауны.

Зона резервирования ландшафтов — свободных пространств на урбанизиро­ванных территориях и в пределах населенных пунктов за счет придания стату­са свободных от сплошной застройки межмагистральных клиньев и т.д.

Как видно из приведенных примеров выделения функциональных зон, которые были предложены ганноверской ландшафтно-планировочнойфир­мой «Экология и окружающая среда» при разработке ландшафтной програм­мы для одной из новых восточных федеральных земель ФРГ, содержание и принципы разработки базируются на определении ценности, состояния и сте­пени измененное™ ландшафтов [4, 24].

3.5. Экологические аспекты территориального планирования за рубежом: опыт, уроки, национальное своеобразие

Характеристики различных аспектов ландшафтного планировании за рубе­жом подробно анализируются в руководствах по ландшафтному планирова­нию [4, 24] и труде М. Е.Кулешовой [22]. Приведем лишь самые общие сведе­ния, особо выделяя важный для России «сухой остаток» национальных моде­лей ЛП.

М. Е. Кулешова справедливо отмечает, что прямое сравнение систем ланд­шафтного планирования, существующих в разных странах Европы, едва ли возможно и целесообразно, поскольку эти системы весьма различны, что обус­ловлено рядом причин: историей, особенностями политических систем, куль­турными традициями, уровнем экономического развития, законодательным устройством и отношениями собственности, а также (не в последнюю оче­редь) значительными природными различиями. Поэтому в данном подразделе приведем лишь краткий анализ национальных моделей ЛП в зарубежных стра­нах по следующим параметрам:

• общая система и иерархические уровни территориального планирования;

• законодательная база и спектр используемых организационно-правовых
категорий эколого-рекреациоиного каркаса (в том числе особо охраняемых
природных территорий);

• характер разделения полномочий между государством, социумом и част­
ными лицами в вопросах ландшафтного планирования;

• разделение и делегирование полномочий между центральными и местны­
ми властями;

. наличие и выраженность внутренних регионарных различий ЛП;

. специфика используемого методического инструментария (средства и спо­собы мониторинга элементов ландшафта, специфика выявления ландшафт­ной дифференциации и культурно-ландшафтного районирования);

• степень использования концепции культурного ландшафта как методоло­
гической основы для объединения целей сохранения природного и культур­
ного наследия;

• баланс интересов между охраной природы и туризмом и спектр террито­
рий с особым эколого-рекреаиионным режимом использования;

. способы решения вопросов собственности на объекты наследия и харак­тер участия частного капитала и физических лиц в охране и развитии отдель­ных элементов культурного ландшафта.

Общая система и уровни территориального планирования.Система ЛП Ве­ликобритании ориентирована не на разработку стратегии регионального развития, а на планирование конкретных территорий исходя из принципов паритетного соблюде­ния фундаментальных общественных интересов и защиты интересов частной соб­ственности. Верхние уровни планирования формирует Министерство окружающей среды, транспорта и регионов. На этом же уровне осуществляется контроль за фи­нансированием и правовыми спорами. Региональный уровень несмотря на введение института региональных бюро не играет в территориальном планировании какой-либо ощутимой роли; на местном уровне в сельской местности функции поделены между районами, которые разрабатывают стратегические планы, и муниципалитетами, со­ставляющими специальные планы землепользования.

В Нидерландах сформировалась дифференцированная система территориально­го планирования, функции которой разделены между тремя министерствами. Суще­ствуют три уровня территориального планирования, на каждом из которых обеспечи­вается интеграция и согласование планировочных предложений. Задачам охраны окружающей среды посвящены разнообразные программы, из которых ландшафтным содержанием пронизан более других «План предотвращения ущерба природе», ори­ентированный на построение национальной сети биотопов. Национальная програм­ма территориального планирования сводит вместе различные планы и описывает четыре базовых категории планов развития: «зеленый курс» — преимущественно природоохранный, «желтый курс» — посвящен интенсивному сельскому хозяйству, «голубой курс» — соединяет экономические и экологические требования, «коричне­вый курс» — интегрирует сельское хозяйство в другие планы развития. Построение национальной территориальной экологической сети признано главной задачей, с которой увязываются и задачи ландшафтного планирования: увеличение размеров ключевых территорий, снятие их изоляции, интенсификация мер по предотвраще­нию внешнего негативного влияния. Используя данную стратегию, правительство направило усилия на создание пространственно стабильной устойчивой националь­ной экологической сети.

Система планирования во Франциитрадиционно сильно централизована: прави­тельство, формулируя ведущие принципы территориального развития, обладает ком­петенцией и на всех подчиненных уровнях. На региональном уровне составляются региональные планы организации территории и программы развития. На уровне ком­мун разрабатываются «планы ведущих линий использования" и планы землепользо­вания. Реализация предписаний национального уровня стимулируется финансовой поддержкой государства. Однако территориальное планирование не несет функций общего планирования, преобладают разработки, привязанные к конкретным проек­там. Отраслевые планы на национальном и на региональном уровнях остаются мало связанными между собой, Связь между различными планами осуществляется только на уровне коммун при составлении планов землепользования.

Специальной процедуры ЛП в Испаниине существует. Территориальное плани­рование отличается раздробленностью по уровням и регионам. Выполняющиеся на региональном уровне документы территориального планирования используют меха­низм функционального зонирования с выделением, в том числе, зон риска и уязви­мых биотопов. В целом же на локальном уровне до настоящего времени компетен­ции в планировании не определены. Планы ресурсопользования имеют обязатель­ный характер и обладают первенством по отношению к территориальным и отрас­левым планам. Они составляются преимущественно на охраняемые территории, особенно на наиболее крупные из них, в целях поиска приемлемых вариантов соче­тания природоохранных и хозяйственных целей (развитие сельского туризма). Тем самым они оказываются средством политического управления региональными фи­нансами.

В СШАчеткой системы ЛП не существует. Она заменяется сложно разветвленным и диверсифицированным по отдельным штатом природоохранным законодатель­ством, в том числе регулирующим создание особо охраняемых природных террито­рий и территорий с особым правовым статусом. Эта страна выделяется чрезвычай­ным разнообразием форм территориальной охраны.

В ФРГпроцедура ландшафтного планирования представляет собой целостный экологически ориентированный вариант территориального планирования. Верхним уровнем ЛП являются территории субъектов федерации (земли), для которых разра­батываются ландшафтные программы. Для отдельных районов и регионов предусмот­рены рамочные ландшафтные планы, а для магистратов — ландшафтные планы. Тре­бования и ограничения, устанавливаемые в результате ландшафтного планирования, обязательно учитываются в процессе общего территориального планирования (со-

держательным аналогом которому в России выступала районная планировка, а с вве­дением в действие Градостроительного кодекса РФ — территориальные комплексные схемы градостроительного развития) Основные отличительные черты ландшафтного планирования в ФРГ — обязательность его исполнения и вовлечение всех заинтере­сованных лиц а процесс принятия решений.

В Польше вопросами территориального управления, включая создание охраня­емых природных территорий, занимается Министерство окружающей среды и раци­онального природопользования, а вопросами культурного наследия — Министерство культуры и национального наследия и Управление Генерального хранителя памятни­ков, куда входит Служба охраны памятников. Аналогичные подразделения создаются на уровне воеводств под началом воеводы [22].

Законодательная база.Основой для ЛП в Великобританииявляется «Закон об окружающей среде» 1995 г., однако режимы землепользования и разрешения на тот или иной вид использования территории устанавливаются не столько на основании единых правил, сколько по обстоятельствам каждого конкретного случая и с учетом интересов конкретного пользователя, что соответствует особенностям британского права. И хотя система в целом является очень гибкой, охрана природы и ландшафт­ное планирование вне пределов строго охраняемых территорий не рассматриваются как приоритетные цели и играют второстепенную роль.

Задами ландшафтного планирования в Нидерландахраспределены между тремя планировочными инструментами и соответствующими законами: территориальным планированием, экологически ориентированным планированием и управлением вод­ными ресурсами. Обобщающего документа, охватывающего все аспекты экологиче­ских требований, не существует.

Специального закона о ЛП во Франциинет, поэтому здесь не предусмотрено и всеохватное планирование. Однако использование территории регулируют докумен­ты, разрабатываемые на национальном уровне, и другие документы, например «эко­логические фрахты». Отчасти это регулирование осуществляется и посредством до­говоров и соглашений. Результаты таких соглашений учитываются другими планами, прежде всего коммунальными планами землепользования.

В США создание некоторых категорий охраняемых территорий регулируют «Закон о национальных парках» 1916 г. и «Закон о древностях» 1906 г., выполняющие функ­ции охраны культурного наследия, а также закон «Об охране памятников истории, имеющих национальное значение» 1966 г., согласно которому основная ответствен­ность за национальное наследие возложена на министра внутренних дел, реализу­ющего свои правомочия через Службу национальных парков.

Основа ЛП в ФРГ— Федеральный закон «Об охране природы» и законодательные акты субъектов федерации.

Основополагающим законодательным актом Норвегии,определяющим общее развитие культурного ландшафта как фактора планировочной организации террито­рии, является закон «О планировании и строительстве». Он устанавливает механиз­мы, согласно которым местные власти (коммуны) организуют свою деятельность по охране наследия и определяют перспективы использования и развития всей своей территории. Территориальные формы охраны природно-культурного наследия зак­реплены законами «Об охране памятников культуры» и «Об охране природы».

Характер разделения полномочий между государством и социумом.Боль­шое значение для сохранения природного и культурного наследия Великобритании сыграло учреждение общественной организации Национальный траст, которая при прямой поддержке государства по сути организовала работы по конструированию эколого-рекреационного каркаса страны. Другие полугосударственные организации (Английская природа, Комиссия по сельской местности и др.) отвечают на различных уровнях за узкие секторы охраны природы и ландшафтов и не разрабатывают обяза­тельные для исполнения планы.

В Нидерландах несмотря на значительную степень децентрализации управления охрана природы и ландшафтное планирование получают основные импульсы разви­тия от государства, тем не менее природоохранные союзы играют здесь значитель­ную роль и на национальном уровне: общественность и все, чьи интересы затрагива­ет планирование, привлекаются к разработке планов в беспрецедентном для ЕС мас­штабе. В целом планирование ориентируется на поиск решений, обеспечивающих консенсус.

Существенная черта государственного управления охраняемыми территориями в США — установка на сотрудничество и содействие с различным организациями и лицами в деле охраны памятников, включая объекты, не относящиеся к федеральной собственности. Велика роль общественных организаций в деле охраны наследия, в особенности такой организации, как Национальный траст США. В его руководящие органы входят не только известные общественные деятели, но и высокопоставленные государственные чиновники.

Наличие и выраженность региональных различий. В Великобритании подхо­ды к охране наследия имеют существенные региональные отличия, зафиксированные в рамках существующих законодательных систем для Англии, Шотландии и Уэльса.

В Испании уровень и продвинутость региональных разработок значительно раз­личаются. Регион Андалузия, например, разработал свой собственный экологический план, определяющий стратегические цели развития. В компетенции регионов нахо­дится планирование использования ресурсов.

В Норвегии разрабатываемые коммунами планы проходят согласование в регио­нальных органах управления. Если эти планы предусматривают действия, угрожа­ющие объектам наследия, или не предусматривают меры по защите таких объектов, они не согласуются региональными властями и не могут быть утверждены. В случае конфликта окончательное решение принимает Министерство окружающей среды.

Разделение полномочий между центром и регионами. В Великобритании роль государственного управления не является определяющей, основное значение имеют общественные организации и местные власти. Территориальная охрана объек­тов природного и культурного наследия, предусматривающая создание охраняемых территорий, предоставлена местным властям, что имеет большую общественную поддержку.

В Нидерландах в настоящее время наблюдаются тенденции к децентрализации. На региональном уровне составляются план охраны природы и региональный план. Они исполняются соответствующими учреждениями. На локальном уровне проявля­ется четкое правовое разделение задач планирования, решаемых на территориях населенных пунктов и вне этих территорий. Однако ландшафтные планы могут со­ставляться для территорий обоих типов.

Во Франции между административно-территориальными уровнями страны — ре­гионами, департаментами и коммунами — существует четкое разделение обязанно­стей, но нет почти никаких связей.

В ФРГ основные управленческие решения по охране наследия принимаются на уровне отдельных земель (субъектов федерации) и магистратов.

Особенности методического инструментария. В Великобритании — в Англии и Шотландии — на основе широкомасштабных исследований и оценки основных ха­рактерных свойств ландшафтов составлены подробные описания и карты, проведено детальное культурно-ландшафтное районирование территории страны с рекоменда­циями по использованию и развитию различных в ландшафтном отношении террито­рий. В Великобритании также ведется государственная регистрация памятников куль­туры (зданий и сооружений). Для Англии и Шотландии составлены государственные списки исторических парков и садов, проводится регистрация полей сражений. Кро­ме того, для Шотландии выделена 21 зона природного наследия на основе ландшаф­тной и биогеографической информации.

Задачи ландшафтного планирования во Франции распределены между различны­ми инструментами. Описание и оценка состояния окружающей среды осуществляют­ся многими экологическими программами и программой мониторинга. На националь­ном уровне разрабатывается экологический план, определяющий целевые концепции в отношении отдельных компонентов природы. Постановку основных задач охраны ландшафта обеспечивает планирование охраняемых территорий. В качестве ланд­шафтных планов рассматриваются общие государственные планы и планы областных корпораций, которые призваны управлять развитием ландшафтов.

Ландшафтные планы разрабатываются по мере надобности, например при плани­ровании автострады. Благодаря практической направленности эти планы всегда свя­заны с конкретными обстоятельствами той или иной программы или акции. Поэтому между запланированными v\ осуществленными мероприятиями часто возникают су­щественные расхождения.

В США методический инструментарий охраны объектов культурного наследия, в частности культурного ландшафта, представлен в серии специальных рекомендаций, подготавливаемых и распространяемых Службой национальных парков. Так, суще­ствуют рекомендации по определению границ исторических комплексов, оценке, до­кументации и сохранению сельских ландшафтов, рукотворных ландшафтов, объектов живой традиционной культуры.

В Норвегии практика выявления и оценки культурных ландшафтов включает в себя анализ как культурно-исторических, так и природных его достоинств (например, биоразнообразия), что позволяет адекватно описывать территории, обладающие как этноисторической, так и природной ценностью. В этой стране произведена иденти­фикация и оценка культурных ландшафтов страны, из них 104 отобраны как объекты национального значения, для 5 модельных территорий разрабатываются специальные планы управления [22].

Степень использования концепции культурного ландшафта.Относительно слабая организация государственного экологически ориентированного планирования Великобритании отчасти компенсируется активной деятельностью британских со­юзов охраны природы и культурного ландшафта. Для британцев ландшафт — преж­де всего визуально-эстетическая категория, поэтому тактические решения направле­ны на сохранение исторического культурного ландшафта. Природоохранные цели здесь отходят на второй план, что особенно сказывается при разработке проектов развития сельскохозяйственных поселений.

Во Франции ландшафт также воспринимается как эстетическая категория, пей­заж, поэтому в качестве задач ЛП на передний план выдвигается улучшение пейзаж­ного окружения людей и формирование визуального облика ландшафта.

В США равным образом развиты обе парадигмы ЛЛ: и биоэкологическая, и лан-дшафтно-культурная. Разветвленная система мониторинга позволяет выделять и учи­тывать территории как природной, так и культурно-исторической или сценической значимости.

В Польше разработаны программы по изучению и оценке ландшафтов с учетом их историко-культурного значения. Составлена оценочная карта культурных ланд­шафтов, и подготовлено необходимое научно-методическое обеспечение по их идентификации и сохранению в рамках решения задач территориального планиро­вания.

В Норвегии для сохранения культурного ландшафта используются главным обра­зом две взаимодополняющие категории: области охраняемого ландшафта и охраня­емая культурная среда, в пределах которой могут выделяться памятники культуры и исторические места, охранные зоны памятников и исторических мест. Система управ­ления культурным ландшафтом допускает и поощряет ведение традиционных форм землепользования, традиционных способов строительства, архитектурного стиля, сохранения иных форм культурного наследия.

В Нидерландах государственная политика традиционно фокусируется на истори­ко-культурных структурах, моделях и элементах сельского ландшафта, возникших в результате использования человеком земли и других видов природопользования. Древние староосвоенные дюны, польдеры, обвалованные дамбами из морской глины, известняковые колодцы и пруды-ловушки признаны здесь объектами, заслуживающи­ми самого пристального внимания.

Баланс интересов между охраной природы и туризмом, спектр террито­рий с особым режимом использования. В Великобритании наряду с нацио­нальными парками большую роль в сохранении культурного ландшафта Англии, Уэльса и Северной Ирландии играют территории исключительной природной красоты, в Шотландии — национальные парки, территории национального пейза­жа (National Scenic Areas), территории природного наследия и региональные пар­ки. Все эти объекты включены в систему территорий так называемого Националь­ного траста, которая одновременно функционирует и как система внутреннего ту­ризма.

Во Франции задачи ландшафтного планирования и устойчивого регионального развития во многом решаются за счет развития природных парков, которые получа­ют хорошее финансирование.

США отличаются чрезвычайным разнообразием форм территориальной охраны: более 35 категорий охраняемых территорий, ряд из которых используется преимуще­ственно для сохранения историко-культурных феноменов. Из наиболее значимых для охраны культурного наследия и в особенности культурного ландшафта следует на­звать исторические парки, исторические местности, памятники, мемориалы, поля сражений, военные парки. Статус исторического парка может получить целый город (например, Harpers Ferry), поскольку согласно решению национального отделения 1C0MOS исторический городской ландшафт рассматривается как тип культурного ландшафта. Национальные парки США не относятся к ведущим формам охраны куль­турного наследия, однако функционально они к этому приспособлены и их проектное обеспечение обязательно включает в себя проработку вопросов управления культур­ными ценностями.

Система охраняемых территорий ФРГ предназначена в первую очередь для реше­ния природоохранных задач, но некоторые правовые категории представляют несом­ненный интерес и для охраны культурных достопримечательностей, в особенности культурных ландшафтов. Таковы охраняемые ландшафты, природные парки, отчасти памятники природы и территории охраны природы. Национальные парки не предназ­начены для решения задач сохранения культурного наследия, часть их имеет статус биосферных резерватов, для которых должна быть значима функция охраны культур­ных ландшафтов.

Территориальные формы охраны наследия Норвегии включают в себя как при­родные, так и историко-культурные ландшафтные феномены: среди них фигуриру­ют памятники культуры и исторические места, охранные зоны памятников и исторических мест, охраняемая культурная среда. В ряду охраняемых природных территорий представлены национальные парки, области охраняемого ландшафта, природные резерваты и памятники природы. Для сохранения культурного наследия, а именно культурного ландшафта, используются главным образом две взаимодо­полняющие категории: области охраняемого ландшафта и охраняемая культурная среда.

В Польше в сфере охраны природного и культурного наследия согласно закону «Об охране культурных ценностей» предусмотрены следующие категории, имеющие большое значение для сохранения национального ландшафта: культурный заповед­ник, культурный парк, памятник культуры и зона консервационной охраны. В системе охраняемых природных территорий для охраны культурного наследия и культурного ландшафта основное значение имеют национальные парки (управление которыми

осуществляет Служба национальных парков), природно-ландшафтные комплексы, ландшафтные парки, территории охраняемого ландшафта и памятники природы — все эти формы создаются воеводскими указами и включаются в планы территори­ального управления и региональные планы воеводства [22].

Право собственности на охраняемые территории и объекты, возможности участия частных лиц.Вопросам собственности на объекты охраняемой природной и культурной среды можно посвятить отдельное исследование. В большинстве стран охраняемые природные территории находятся в собственности государства, в то вре­мя как памятники культурной среды могут находится в частных руках, быть предме­том аренды и пр. Хороший пример сложности правовых коллизий — Национальный траст в Великобритании, крупнейший собственник исторических садов и парков, де­ревень, поместий, участков относительно девственной природы. Продажа собствен­ности Национального траста возможна только с разрешения британского парламен­та, передача Национальному трасту частных поместий оставляет право пожизненно­го проживания в них бывших владельцев (что предотвращает их продажу случайным лицам), а передача земельных угодий предусматривает поддержку исторических форм фермерства.

Подводя итоги этому краткому обзору, можно констатировать, что, так же как и в России, в большинстве стран экологические аспекты организации территории еще не сформированы в виде целостных концепций ландшафтно­го планирования. Задачи ландшафтного планирования по-разному распреде­лены на иерархических уровнях государственного управления и регионально­го развития. Тем не менее просматриваются тенденции, которые ведут к уси­лению позиций ЛП и выделению его в самостоятельную и важную ветвь тер­риториального планирования, среди них:

• возросшее понимание важности красивого и здорового ландшафта как
жизненной ценности;

■ нарастающая популярность местных форм самоуправления;

• формирующееся понимание необходимости выработки синтетических
подходов к восприятию и управлению ландшафтов как природно-культурно­
му феномену;

• возрастающая популярность любых мер, направленных на сохранение эт­
нокультурной идентичности, в том числе в виде сохранения культурного лан­
дшафта;

• формирующееся понимание необходимости использования средств ЛП
для конструирования национальных, региональных экологических каркасов
(сетей живой природы) как своего рода гаранта экологической стабилизации
состояния окружаюшей среды;

• набирающая силу тенденция вовлечения широких кругов общественности
в дело охраны окружающей среды.

3.6. Аспекты целеполагания и потенциальные уровни ландшафтного планирования в России

Любое планирование начинается с определения целей. Иногда создается впечатление, что цели настолько очевидны, что нет необходимости осознан­но их формулировать. Но это заблуждение. Проблема многих попыток реализа­ции процедуры ЛП в регионах российской провинции — размытость целей и,

как следствие, отсутствие представления о том, какими средствами они могут быть достигнуты. В общем случае цель понятна даже школьнику — это «хоро­шая окружающая среда*, но, как уже отмечалось, корректное целеполагание предусматривает не только максимизацию основного критерия, но ипопут­ное достижение комплементарных целей.

Разнообразие проблем в области экологии и природопользования, а также различная профессиональная ориентация занимавшихся этими про­блемами специалистов породили чрезвычайный разнобой в трактовке ис-лей ЛП. Существующие затруднения могут быть преодолены, если признать наличие трех аспектов целеполагания (целей, проблем и задач) (табл. 3,1) и нескольких иерархически соподчиненных уровней экологического планиро­вания (табл. 3.2).

С учетом существующей правовой базы реально можно говорить в насто­ящее время о трех-четырех уровнях: международном (с ним соизмерим и об­щероссийский, если исходить из размеров территории), уровне субъекта Рос­сийской Федерации, уровне крупного города или сельского района, уровне малого города или территории сельского самоуправления, уровне отдельного объекта (туристско-рекреационного, производственного и т.д.). Каждому уров­ню ЛП соответствуют свои целевые установки и характер поставленных задач, а также набор, размерность («масштаб*) и компоновка деталей — блоков эко­логического каркаса. Верхние уровни ландшафтного краеустройства ближе по сути к операции территориального планирования, средние — ближе к соб­ственно ландшафтному планированию, нижние — содержательно совпадают с ландшафтным проектированием и конструированием. Элементы нижнего уров­ня оказываются как бы иерархически вложенными в «ткань» экологического каркаса верхнего уровня.

По мнению А. В.Дроздова [4], ЛП для федеральных округов укладывается в понятие «ландшафтной программы» (в традиции немецкого территориально­го планирования). Конструирование экологического каркаса территории на региональном уровне соответствует разработке так называемых рамочных лан­дшафтных планов, выполняющихся обычно в масштабе 1: 200 000. Более де­тальное планирование для территорий местных самоуправлений в границах отдельного сельского района и населенных пунктов предполагает проработку в масштабах 1:25 000 и 1: 10 000, что соответствует по терминологии немец­ких планировщиков собственно «ландшафтному плану».

Решения с помощью ЛП ряда прикладных задач требует еще более круп-ных масштабов (I : 5 000 и даже 1:2 000). соответствующих масштабам так на-

зываемых проектов детальных планировок в градостроительстве или планов межеваний в землеустройстве. В целом легко предположить, что в России уровни ландшафтного планирования в конечном итоге должны будут прийти в соот­ветствие с принятыми уровнями землеустройства и градостроительного тер­риториального планирования.

Верхнему уровню ландшафтного планирования соответствует конструиро­вание экологического каркаса административной области, края или автоном­ной республики Российской Федерации. Средний уровень экологического пла­нирования должен быть реализован в отдельных сельских районах — муници­пальных округах области. Наконец, нижний уровень связан с ландшафтным планированием в рамках отдельных хозяйств — будь то крестьянские (либо фермерские) хозяйства или территории коллективных хозяйств.

А.В.Дроздов [4], сравнивая системы административно-территориального ФРГ и России, приходит к выводу, что наиболее действенным в организации процедуры ландшафтного планирования может стать низшее муниципальное образование: район — округ, па уровне которого вполне реально ассимилиро­вать два потока интересов: «снизу» и «сверху». Он также указывает на вполне достижимое соответствие иерархий ландшафтного и градостроительного пла­нирования, которые в процессе интеграции могут значительно обогащаться и информационно, и в плане правовой обязательности.

Цели и генеральные проблемы ландшафтного планирования существуют в любом районе, однако их иерархия и очередность решения будут различаться от региона к региону в зависимости от ряда факторов, а именно:

• принадлежности данного региона к той или иной природной зоне и (или)
физико-географической провинции;

• степени и характера освоенности региона;

• характера и традиций природопользования;

• социально-экономической ситуации (призывы об охране больших масси­
вов девственного леса будут иметь мало сторонников в регионах с депрессив­
ной обстановкой и населением, находящимся на грани нищеты).

Для значительно урбанизированных территорий важнейшей будет пробле­ма оздоровления окружающей среды и обеспечения условии для рекреации. Для регионов, полно и интенсивно освоенных сельским хозяйством, на пер­вое место выходит проблема внутренней структуры культурного ландшафта, соотношения полей и лугов, пастбищ и сенокосов, лесополос и участков островного леса (табл. 3.3).

Для малоосвоенных регионов, экономика которых строится на эксплуата­ции лесных, рыбных и пушных ресурсов, наиболее актуальной является про­блема сохранения генофонда биоты. В этом случае на первое место выходят цели, заявляемые особенно активно в последнее время с позиций созобиоло-гии (с гр. соз (и) ос — «охрана», биос — «жизнь», логос — «наука», «изучать»; английский вариант — conservatim biology), a именно [30]:

• восстановление утраченного биоразнообразия;

• поддержание жизнеспособности популяций уязвимых видов;

• поддержание естественного течения экологических и эволюционных про­
цессов.

Задачи ландшафтного планирования могут быть сгруппированы в следующем порядке:

• общая и прикладная оценка ланлшафтов, и том числе ландшафтного раз­
нообразия, региональной специфики, емкости и толерантности, эстетиче­
ской и рекреационной ценности;

• оценка ландшафта с позиций исторического природопользования как вмещающего пространства, определение задаваемой ландшафтной структу­рой историко-культурной специфики регионального природопользования;

• оценка характера и степени воздействия на ландшафт существующих и
планируемых форм природопользования;

• определение желаемых состоянии ландшафта в терминах качества состав­
ляющих сю природных и культурных экосистем;

• координирование в рамках всеобъемлющего и сквозного планирования
мер, направленных на охрану природы и сочетание их с требованиями отра­
слевых планов и нужд природопользователей;

• разработка совместных в рамках процедуры общего территориального пла­
нирования (землеустроительного, градостроительного) концепций развития
территории;

• установление целей и ориентиров для экологической экспертизы любых
проектов освоения.

Переходя к прикладным задачам ландшафтного планирования (опира­ющимся на правовую базу российского экологического законодательства), мы должны сформулировать те из них, которые прочно связаны с проблематикой конструирования экологического каркаса:

• создание системы охраняемых природных территорий;

• формирование единой системы зеленых насаждений района (установле­
ние минимально допустимой лесистости, величины и конфигурации зеленых
насаждений, предложения по формированию взаимосвязанных элементов
природного каркаса района);

• охрана и улучшение ландшафта (сохранение, обогащение и целенаправ­
ленное формирование облика природных и культурных ландшафтов, рекуль­
тивация территории, меры по улучшению эстетических качеств ландшафта);

• охрана памятников истории и культуры (выявление, систематизация и
разработка предложений по использованию и охране архитектурных истори­
ческих этнографических и других памятников с окружающей их природной
средой).

3.7. Международный уровень ландшафтного планирования

Несмотря на усиливающуюся консолидацию усилий ЕС по охране культур­ных ландшафтов (выделение в 1992 г. номинации но культурным ландшафтам и выработка соответствующих рекомендаций в рамках выполнения Конвен­ции о Всемирном природном и культурном наследии) международный уро­вень ландшафтного планирования па сегодняшний день существует в деклара­циях, благо пожеланиях и определениях намерений, зафиксированных и Ев­ропейской ландшафтной конвенции (принята в октябре 2000 г.). Конвенция вступит в силу после того, как десять стран-участниц заявят готовность рати­фицировать ее на своей территории. Россия не имеет перспектив войти в их число в ближайшее время, так как ее государственные управленческие струк-

туры и законодательство не отвечают установленным конвенцией требовани­ям. Важное значение для сохранения культурных ландшафтов имеет также программа ЮНЕСКО «МАВ» по биосферным заповедникам, что было зафик­сировано в Севильской стратегии для биосферных резерватов (2001 г.) и при­нятых в ее развитие международных документах.

Цель Европейской ландшафтной конвенции — в организации европейско­го сотрудничества по проблемам ландшафтов, продвижении их «защиты, уп­равления и планирования».

Государства — члены Совета Европы подписались в том. что ландшафтам принадлежит важная роль для общества в сферах экологии, культуры, окру­жающей среды и социальной справедливости, поскольку ландшафт «состав­ляет важный ресурс экономической деятельности, а его зашита, управление и планирование могут вносить вклад в создание новых рабочих мест». Догова­ривающиеся стороны выразили также веру в то, что «ландшафты являются ключевым элементом индивидуального и социального благосостояния».

Ландшафтная конвенция постулирует связь с документами, существующи­ми на международном уровне в сферах зашиты и управления природным и культурным наследием, регионального и пространственного планирования, местного самоуправления и трансграничного сотрудничества, а именно:

. с Конвенцией но сохранению европейской дикой природы и естествен­ных сред обитания (Берн, 19 сентября 1979 г.);

• Конвенцией по защите архитектурного наследия Европы (Гранада, 3 ок­тября 1985 г.);

• Европейской конвенцией по зашите археологического наследия (Валлет­та, 16 января 1992 г.);

• Европейской рамочной конвенцией по трансграничному сотрудничеству
между местными (территориальными) сообществами или властями (Мадрид,
21 мая 1980 г.) и ее дополнительными протоколами;

• Европейской хартией местного самоуправления (Страсбург, 15 октября
1985 г.);

• Конвенцией по биологическому разнообразию (Рио-де-Жанейро, 5 июня
1992 г.);

. Конвенцией по защите мирового культурного и природного наследия (Париж. 16 ноября 1972 г.);

. Конвенцией о доступе к информации, общественном участии в приня­тии решений и доступности правосудия по вопросам окружающей среды (Ааглиз, 25 июня 1998 г.).

Ст. 1 ландшафтной Конвенции задает понятийную базу, определяя:

ландшафт — как воспринимаемую человеком местность, характер которой является совокупным результатом взаимодействия природных и антропоген­ных факторов;

ценность ландшафта, которая задается в критериях качества, понима­емых как общественные ожидания в отношении свойств и параметров лан­дшафта;

ландшафтную политику как выражение компетентными общественными вла­стями общих принципов, стратегий и руководств, которые разрешают приня­тие определенных мер и нацелены на защиту, управление и планирование ландшафтов;

защиту ландшафта как действия по сохранению и поддержанию существен­ных или характерных особенностей ландшафта, оправданные его ценностью как наследия, производной от его естественной конфигурации и (или) чело­веческой деятельности;

управление ландшафтами как процедуру, ориентированную на перспекти­вы устойчивого развития, гарантирующую регулярное поддержание ландшафта, а также управление и согласование изменений, вызванных социальными, эко­номическими процессами;

планирование ландшафта как комплекс долгосрочных стратегических мер по увеличению, восстановлению или созданного ландшафта.

Конвенция распространена на дикие и культурные, городские и сельские ландшафты, уникальные и типичные, деградирующие и находящиеся в хоро­шем состоянии в равной степени.

Далее Конвенция предлагает государствам реализовать очень широкую, но конкретную систему мер по ландшафтному планированию на национальном уровне, среди таковых:

• закрепление ландшафтов в законодательстве в качестве необходимого компонента среды обитания, выражения разнообразия культурного и природного
наследия, основы национальной идентичности;

• формирование и осуществление ландшафтной политики, нацеленной на
защиту, управление и планирование ландшафтов путем принятия определен­
ных мер;

• установление процедур для участия широкой общественности, местных и
региональных властей и других заинтересованных сторон в определении и
выполнении ландшафтной политики;

• интеграцию ландшафтов в региональную политику и политику градостро­
ительства, культурную, сельскохозяйственную, социальную, экономическую
и политику окружающей среды |10].

Для реализации этих мер страны Евросоюза добровольно возлагают на себя обязательства:

• добиваться понимания ценности ландшафтов в глазах общественности;

• организовать обучение по ряду каналов, среди которых обучение специ­
алистов по экологии ландшафтов, междисциплинарные программы обучения
по ландшафтной политике, защите, управлению и планированию для про­
фессионалов в частном и общественном секторах, школьные и университет­
ские курсы, корреспондирующие в соответствующих предметных областях с
ценностями, определяющими ландшафты, и проблемами, связанными с их
защитой, управлением и планированием;

• приступить к инвентаризации национальных ландшафтов и провести оценку
антропогенных и техногенных изменений ландшафтов по единым методикам
при условии широкого обмена последними, что, в свою очередь, предполага­
ет оказание взаимной технической и научной помощи по ландшафтам путем
объединения и обмена опытом и результатами научно-исследовательских ра­
бот, обмен специалистами и информацией [10].

Как это ни странно, Конвенция мало что предлагает в области собственно международного сотрудничества в ландшафтном планировании, в частности в сфере конструирования принципиально важных для субконтинента Европы блоков экологического каркаса: крупных резерватов, международных запо-

ведников, долинно-речных экологических коридоров. Так, ст. 9 Конвенции весьма расплывчато призывает к сотрудничеству в области охраны трансгра­ничных ландшафтов [10].

Выводы

Ландшафтное планирование пред­ставляет собой подсистему территори­ального планирования — дальнейшее развитие экологических аспектов орга­низации территории, обладает опреде­ленными преимуществами перед други-ми видами природоохранного планиро­вания. Попытаемся охарактеризовать те из этих преимуществ, которые принци­пиально важны для России.

1. Ландшафтное планирование —
комплексная процедура, связанная с
объектом планирования: поскольку лан­
дшафт — результат взаимодействия мно-
жеста различных компонентов, постоль­
ку его учет требует понимания характера
этого взаимодействия и ведет к коррект­
ной оиенке состояния самих компонен­
тов. (В этом плане географ-ландшафтонед
и ландшафтный эколог — ключевые фи­
гуры природообустройства и территори­
ального планирования.)

2. Ландшафтное планирование обес-
печивает возможность выстраивания
пространственного ноля для координи­
рования отраслевых планов и выработ­
ки решений, и том числе стратегичес­
ких для данного региона. ЛП дает {при
условии его действительного, а не дек­
ларативного использования) реальную
основу для обновления любых отрасле­
вых программ природопользования, в
том числе сельского хозяйства (переход
на ландшафтные принципы проектиро­
вания хозяйств), лесопользования (лан­
дшафтные принципы лесоустройства),
водопользования (ландшафтно-ориенти-
рованный подход к проектированию во­
доохранных зон и распределению хозяй-
ственной деятельности в пределах реч­
ных бассейнов).

3. Ландшафтное планирование пред­
ставляет окружающую среду не как «аб­
страктную природу», а как культурный
(этнически укорененный) ландшафт,
ценности и раритеты которого чрезвы­
чайно иажны для сохранения националь-

ного характера, менталитета и коллек­тивного сознания этноса. Средства и ме­тоды ЛП позволяют учесть и включить в современные экономико-социальные реалии фрагменты культурного ландшаф­та, иллюстрирующие «живую» историю этноса: монастырские комплексы и дво­рянские усадьбы, архитектурно-истори­ческие центры городов, села и деревни в их природном окружении и т.д.

4. Ландшафтное планирование позво­
ляет выявлять пространственную конфи­
гурацию экологических конфликтов и
повышать эффективность природоохран­
ных мер за счет их корректной адреса­
ции и целевой направленности.

5. Ландшафтное планирование дает ре­
альные средства для оздоровления окру­
жающей среды и в пределах весьма ин­
тенсивно освоенных участков нашего оби­
тания — от заводских санитарно-защит-
ных зон до густо населенных городских
кварталов. Простая попытка «озеленять»,
предпринятая без понимания ландшафт­
ных закономерностей, как правило, об­
речена на неудачу. В этом смысле ЛП дол­
жно стать осевой программой экологичес-
кого обустройства наших городов и сел.

6. Ландшафтное планирование способ­
но содействовать усилению позиций ме­
стного самоуправления и отстаиванию
интересов местного сообщества перед
притязаниями центра и других мощных
внешних факторов (инвесторов различ­
ного толка, транзитных потребителей
пространства вроде продукте проводов и
магистралей и т.д.). В настоящее время
жители сельской местности на деле
практически никогда не могут повлиять
на решение судьбы того или иного уча-
стка — территориальный ресурс (на фоне
отсутствия утвержденных документов
территориального планирования) расхо­
дуется по воле и желанию горожан и
агентов хозяйст венной деятельности. Ин­
туитивное противление селян многим
действительно небезопасным для приро-

ды и социума проектам может быть ус­лышано, если оно будет опираться на разработанные ландшафтные планы.

7. Ландшафтный план может служить основой для координации «желаний и воль» разных сообщи остей, субъектов хо­зяйственной деятельности и агентов ос­воения. Пожалуй, ото единственный спо­соб избежать получающей все большее распространение ситуации, когда в резуль­тате сложения жизненных усилий многих людей получается нечто такое, чего не хотел никто из них поотдельности,

8. Ландшафтное планирование явля­ется инструментом развития и форми­рования экологического сознания насе­ления, инвесторов и властей. Занимаясь природоохранной деятельностью в рам­ках процедуры ЛП, население приуча­ется лучше понимать сложные взаимо­связи между компонентами ландшафта по вертикали и различными местами в ландшафте по горизонтали, кроме того, ландшафт предстает перед человеком как уязвимый и чрезвычайно ценный ре­сурс.

Глава 4

ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КАРКАСА ТЕРРИТОРИИ: ВАЖНЕЙШИЕ ПРИНЦИПЫ И КРИТЕРИИ

4.1. Экологический каркас в системе ландшафтного планирования: понятие, структура, функции

В центре политики по экологической организации территории, осуществ­ляемой в настоящее время разными странами, находится некая простран­ственная система, получившая различные наименования: Национальная эко­логическая сеть (Нидерланды), Национальный траст (Великобритания), сеть Развития природы (Франция), се*ть Диких земель (США) и, наконец, Эколо­гический каркас (Россия).

Термину «экологический каркас» (ЭК) свойственна известная нестро­гость, ведь, если исходить из представлений о «каркасной» функции эко­номики, «звездных сетях городов» и метафоры «каркас-ткань», то средоста-билизирующая совокупность экосистем должна, скорее, претендовать на роль и функции «ткани». Однако уровень освоенности многих территорий на се­годняшний день настолько высок, что и природные, и малоизмененные эко­системы выглядят островами в море промышленных зон, высокоэтажной жилой застройки, транспортных магистралей, парниковых хозяйств и т.д. Скрупулезное внимание экологов к пространственной мозаике таких «ост­ровов» и «зеленых окон», свободных от застройки площадок и незакрытых акваторий, и породило концепцию экологического каркаса — минимально­го по площади формирования, способного обеспечить приемлемые усло­вия обитания человеку и сохранить природу хотя бы в виде изолированных «резерватов».

Под экологическим каркасом следует понимать полярно дистанцирован­ную от центров и осей хозяйственной деятельности композицию природных (диких) и культурных экосистем, построенную на основе крупных резерва­тов, соединенных экологическими коридорами, обеспечивающую экологи­ческую стабильность (относительный гомеостаз) вмещающего пространства соответствующего уровня (региона, хозяйства, территории сельского самоуп­равления, городского округа). Функции экологического каркаса могут быть сформулированы следующим образом:

• воспроизводство основных компонентов природной среды, обеспечива­
ющее необходимый баланс в межрегиональных потоках вещества и энергии;

• соответ