Истоки и традиции зонирования

Реалии развития последних полутора-двух десятилетий выявили острые противоречия между территориальными притязаниями различного рода агентов, действующих в экономическом пространстве регионов (инвесторов, гра­достроителей и природопользователей, землепользователей и арендаторов), и собственными внутренними региональными интересами. Эта ситуация зача­стую требовалаот региональных властей определения оптимального террито­риального баланса, а также принятия конкретных и оперативных решений но вопросам стратегии и тактики землепользования, резервирования земель для различных целей. Соответственно возникла острая необходимость в разработке законодательных актов, определяющих основные черты пространственной орга­низации регионов на ближайшую и отдаленную перспективу. Иными словами, российские регионы были вынуждены искать принципиальный правовой меха­низм для урегулирования вопросов территориального развития. Постепенно подобный механизм стал выкристализовываться из опыта (в том числе весьма болезненного и конфликтного) столичныхи экономически активных регио­нов-доноров в виде процедуры правового функциональногозонирования.

Под зонированием территории обычно понимается разграничение участ­ков, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, установление на этой основе границ зон и подзон, а также указание перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах — градо­строительных регламентов. В этом смысле функциональное зонирование — пра­вовой механизм фиксации сложившейся дифференциации территории по ряду признаков и свойств, связанных с се предполагаемым использованием.

Как правовой инструмент зонирование впервые появилось за рубежом на­чиная с первой трети XX в. в условиях, когда застройка стала приобретать массовый индустриальный характер и выяснилось, что собственники земель­ных участков либо муниципалитеты могут вести застройку, не обеспечивая при этом учета общественных интересов. В российском законодательстве пере­ход к зонированию территории поселений обусловлен совершенно иными политическими, экономическими и правовыми предпосылками, чем анало­гичные процессы в экономически развитых странах мира.

В качестве образца обратимся к Закону о функциональном зонировании Мос­ковской области (проект 1996 г.). В этом законе впервые сделана попытка установ­ления важнейших принципов и средств рациональной организации и функциональ­ного использования территории. Среди используемых в законе понятий впервые получили правовое отражение понятия пригородных зеленых зон и межмагист­ральных территорий (так называемых зеленых клиньев — территорий, располо­женных между основными радиальными транспортными направлениями, подходя­щими < городу).

Функциональное зонирование территории — разграничение территории области и муниципальных образований по ее назначению с определением для каждой из зон целевого функционального использования и режимов. Среди прочих зон особого гра­достроительного регулирования закон выделяет и территории так называемого эко­логического каркаса. Выполнение территорией приоритетных для нее функций (для территорий, входящих в состав экологического каркаса, — это средостабилизиру-ющие функции) должно обеспечиваться установлением и соблюдением режима ис­пользования территории.

Однако в той части закона, которая непосредственно касается средств констру­ирования зон особого регулирования, мы сталкиваемся с хорошо знакомыми "меро­приятиями по охране окружающей среды»: создается впечатление, что экологический каркас должен как бы сам проявиться в результате наложения друг на друга уже суще­ствующих и законодательно оформленных зон специального регулирования-использо­вания, к каковым относятся санитарно-защитные зоны, охранные зоны горных вырабо­ток, водоохранные зоны водозаборов, зоны риска всевозможных чрезвычайных ситу­аций. Однако было бы наивным ожидать от сложения ведомственных территориаль­ных ограничений (а таковыми являются асе перечисленные земли особого правово­го режима пользования) формирования полноценного экологического каркаса.

И все-таки авторы закона попытались (и это должно, несомненно, быть поставлено им в заслугу) соединить различные средостабилизирующие компоненты территори­альной организации в понятии экологического каркаса, явив тем самым очень важный прецедент давно назревшего правового (нормативного] обоснования одного из цен­тральных терминов современного экологического планирования.

Новый Градостроительный кодекс РФ определяет функциональные зоны как "Зоны, для которых документами территориального планирования определены грани­цы и функциональное назначение". В этом толковании территориальные зоны прак­тически не отличимы от градостроительных зон. В процессе зонирования могут оп­ределяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды зон.

Решения о зонировании территории оформляются специальными документами. К документам зонирования относятся:

а) карты расположения и границ зон и подзон (карты зонирования с указанием
кодов зон и подзон);

б) градостроительные регламенты зон и подзон (текстовые материалы). Докумен­
ты территориального (правового) зонирования разрабатываются с использованием
материалов земельного кадастра и градостроительного кадастра, а до их создания —
данных БТИ (данные о границах отдельных земельных участков существующих райо­
нов и территориальных зон) и действующей градостроительной документации (гене­
ральных планов, проектов детальной планировки и иных проектов, утвержденных в
установленном порядке в части территориальных границ, характеристик и параметров
перспективного развития районов и населенных мест).

Наличие нескольких уровней власти влечет за собой необходимость разделения полномочий, которое может быть закреплено следующим образом:

• за Российской Федерацией в лице соответствующих федеральных ведомств —
для размещения и развития промышленных предприятий общегосударственного зна­
чения, курортов, национальных парков и других рекреационных объектов междуна­
родного общегосударственного значения;

• областью — для охраны и рационального использования ценных лесов, сельско­
хозяйственных угодий, рекреационных зон, объектов туризма природных и историко-
культурных комплексов регионального значения;

• органами местного самоуправления — для обеспечения беспрепятственного тер­
риториального развития соответствующих населенных мест, а также размещаемых за
их пределами общегородских объектов коммунального хозяйства.

Функциональное зонирование — всегда болезненный процесс согласования раз­личных интересов, поэтому В.В.Владимиров [6, 34] предлагает руководствоваться следующими принципами участия органов власти разного уровня в организации тер­ритории регионов:

■ принцип субсидиарное™ — каждый объект организации территории должен об­ладать полным правом на те составляющие территориальной деятельности, за кото­рые он может нести полную интеллектуальную и материальную ответственность;

• принцип противотока — несовпадающие интересы территорий разных уровней
должны бы сбалансированы в процессе нормативно-договорных отношений между
субъектами организации территории и градостроительства;

• принцип разумных уступок в спорных вопросах — предпочтение должно отда­
ваться территории более низкого уровня;

• принцип соблюдения сервитутов (ограничений на ведение хозяйственной де­
ятельности на территории) и соблюдения требований функционального зонирования
территории при изменении форм собственности на землю, продаже или аренде зе­
мельных участков;

• принцип максимального соответствия между установленными режимами исполь­
зования территории и законными интересами владельцев (арендаторов земельных
участков в пределах каждой зоны| — при разработке и утверждении проектной доку­
ментации.

Каким должен быть региональный баланс различных функциональных зон? В.В.Владимиров [34] предполагает, что для сохранения экологического равновесия важно стремиться к определенному соотношению между территориями с интенсив­ной эксплуатацией (зоны градостроительного и общего назначения), экстенсивным использованием (зоны сельскохозяйственного назначения) и открытыми простран­ствами (зоны лесохозяйственного и природоохранного назначения); это соотношение должно составить своего рода золотое территориально-экологическое сечение: 1:2:3, или соответственно 17, 33 и 50%.

К сожалению, термин «зонирование» по-прежнему получает различное толкование в законодательстве, в частности существует ощутимая разница в подходах в зонированию использованных в Земельном кодексе РФ и Градост­роительном кодексе РФ.

Классификациязон с особым правовым режимом использования согласно Зе­мельному кодексу РФ:

]. Зоны санитарно-защитногои охранного назначения:

. санитарно-защитные зоны объектов промышленности;

• охранные и защитныезоны вдоль линейных объектов (железных и авто­
мобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи,
связи и т.п.);

• охранные зоны вокруг аэродромов, космодромов и другихобъектов;

• зоны, устанавливаемые вокруг военных объектов.

2. Зоны природоохранного назначения:

• заповедники, заказники, национальные парки, запретные и нерестоох-
ранные полосы вдоль рек, озер, водохранилищ и других водоемов;

• водоохранные зоны, прибрежные полосы;

• природные объекты, имеющие особую научную или культурную ценность
(редкие или типичные ландшафты, геологические образования, сообщества и
виды растений и животных, памятники природы и т.п.).

3. Зоны природно-заповедного назначения:

• природные заповедники;

• природные национальные и дендрологические парки;

• ботанические сады и другие объекты.

4. Зоны оздоровительного назначения:

• зоны санитарной охраны курортов;

• округа санитарной охраны курортов.

5. Зоны рекреационного назначения:

• зоны организованногомассового отдыха и туризма населения;

• дома отдыха, пансионаты, санатории, кемпинги, турбазы, детские оздо­
ровительные и спортивные лагеря и т.п.

6. Пригородные и зеленые зоны городов.

7. Зоны историко-культурного назначения:

• участки, занятые зданиями, сооружениями, комплексами, связанными с
историческими событиями;

• участки, занятые памятникамиградостроительства и архитектуры;

• участки, занятые памятниками археологии.

Состав функциональных зон по новому Градостроительному кодексу РФ:

1. Жилая зона:

• зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

• зоны застройки малоэтажными жилыми домами;

• зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;

• зоны застройки многоэтажными жилыми домами.

2. Общественно-деловая зона:

• зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

• зоны размещения объектов социального икоммунально-бытового назна­
чения;

• зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производ­
ственной и предпринимательской деятельности;

• общественно-деловые зоны иных видов.

3. Производственная зона:

• собственно производственные зоны предприятий различных (I, II, III,IV
и V) классовопасности;

. санитарно-защитные зоны предприятий различных классовопасности (I 000, 500, 300, 100 и 50 м соответственно).

4. Зона инженерной и транспортной инфраструктуры:

• коммунальные зоны;

• иные виды производственной инженерной и транспортной инфраструктур.

5. Зона сельскохозяйственного назначения:

• зоны сельскохозяйственных угодий;

• зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения.

6. Зона рекреационного назначения:
•скверы;

■ парки;

• городские сады;

• пруды, озера, водохранилища,пляжи.

7. Зона особо охраняемых природных территорий:
•памятники природы;

• заказники;

• городские леса.

8. Зона охраны памятников культуры, истории и архитектуры.

Так или иначе зонирование относится к сфере публично-правового регу­лирования, всегда имеет четко выраженный социальный аспект, поскольку направлено на соблюдение требований охраны окружающейприродной сре­ды, в первую очередь охраны ландшафтов, зеленых зон, открытых пространств, памятников истории и культуры в целях создания благоприятных условий проживания населения. Первые практические шаги зонирования в России показывают, что интерес к зонированию преимущественно проявляют города с богатым историческим прошлым, на территории которых размещаются мно­гочисленные памятники истории и культуры. Что же касается экологических целей зонирования, то они декларируются практически в каждом новом нор­мативном акте о зонировании, но пока еще не ясно, каково будет их практи­ческое применение.

Таким образом, с одной стороны, функциональное зонирование стано­вится широко используемой правовой новеллой на уровне Российской Феде­рации r ряде субъектов, с другой стороны, зонирование не учитываетв дол­жной мере природную (ландшафтную) структуру территории, не направлено на установление четкого правовогорежима земельных участков на длитель­ный срок, а ограничения на использование земельных участков в пределах функциональных зон на практике нередко не соблюдаются самими же плани­ровщиками.

Для создания эффективного правового регулирования необходимо разра­ботать систему нормативных правовых актов на уровне Российской Федера­ции, ее субъектов, органов местного самоуправления, включающую в себя акты отерриториальном зонировании, градостроительных регламентах, уча­стии населения в принятии решений о градостроительном развитии террито­рии, в том числе о территориальном зонировании.

Функциональное зонирование — процедура, в рамках которой ландшафт­ному планированию придется существовать в самые ближайшие годы, по­скольку выделение зон особо охраняемых территорий, а также других зон с особым правовым режимом использования остаются единственным механиз­мом, позволяющим привести в соответствие с природной (ландшафтной) структурой территории любые планы и проекты освоения (будь то проекты застройки, проекты размещения хозяйственных объектов или проекты земле­пользования).

В этом смысле полезно ознакомиться с зарубежным опытом специального функционального зонирования, проводимого в качестве основной процедуры ландшафтного планирования в ФРГ, помня, однако, о том, что в России правовая база для такого зонирования отсутствует и его (опыт) следует изу-

чать как желаемую цель, авыделяемые зоны — как возможную диверсифика­цию зоны особо охраняемых природных территорий,единственной ландшаф­тной зоны, непосредственно поддерживаемой отечественным правом.