Принципы нормотворчества

Понятия и способы нормотворчества хотя и раскрывают основные направления нормотворчества различных органов законодательной и исполнительной власти, но не определяют в полной мере ее правовую природу, в связи с этим необходимо определить основные принципы нормотворчества и рассмотреть их содержание.

Известный специалист в области нормотворчества А.Ф. Шебанов считал, что не все принципы данной деятельности являются основными. К основным он относил такие начала, идеи, которые, во-первых, отражают главные, объективные стороны и проявления правотворчества, во-вторых, характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества и, в-третьих, воплощают в своем содержании конкретные черты и особенности всего правотворчества³⁰.

Сейчас под принципами номотворчества большинство теоретиков понимают основополагающие начала, основные идеи, на которые опираются государственные служащие в своей деятельности, результатом которой является создание правовых норм, выраженных, как правило, в нормативных актах.

Первой работой, в которой говорилось о принципах нормтворчества, была монография Д.А. Керимова "Законодательная деятельность советского государства". Автор выделил три основных принципа законодательной деятельности государства:

1. Закрепление в праве политических и экономических условий, обеспечивающих простор для проявления объективных законов, а также для их познания и наиболее целесообразного использования;

2. Закрепление и установление правовых норм, максимально способствующих разрешению назревших общественных задач;

3. Выражение общей воли народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества³¹.

При первом ознакомлении становится ясно, что указанные принципы носят слишком общий характер. Поэтому рассмотрение учеными данных основных начал, конечно же, привело к их переосмыслению, в связи с чем содержание данных принципов было раскрыто и конкретизировано. Так, например, профессор А.С. Пиголкин выделил следующие принципы, на которые опирается правотворческая деятельность современных цивилизованных государств: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов³².

Однако основные принципы нормотворчества в различных видах нормотворчества имеют свои особенности и преломляются по-своему. Кроме этого, существуют и специальные основные идеи, начала, характерные только для определенных видов нормотворчества например, принцип субординации ведомственного нормотворчества.

В связи с изложенным, представляется возможным выделить и раскрыть следующие основные принципы нормотворчества: законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность.

Одним из главных принципов нормотворческого процесса является законность. Русский философ и юрист И.А. Ильин, как бы предчувствуя хаос надвигающихся революций 1917 года, писал о законности правотворчества то, что каждый правовой строй должен непременно открывать людям эту возможность совершенствовать законы по закону, то есть улучшать правовой порядок, не нарушая правового порядка; а правовой строй, который закрывает эту возможность для всех или для широких кругов народа, лишая их доступа к законодательству, готовит себе неизбежную революцию³³.

Законность – явление объемное, многогранное, требующее неоднозначного подхода. Чтобы более полно изучить это понятие, необходимо исследовать разные его стороны, применяя при этом как специальные, так и частные методы познания общей теории права и государства.

О законности в различных ее проявлениях написано много работ. Однако о таком аспекте, как обеспечение законности в нормотворческой деятельности, были лишь отдельные упоминания.

В условиях реформирования отечественной системы права принцип законности играет большую роль. В данном случае, применительно к нормотворчеству, он выражается в том, что нормативные акты следует принимать только в пределах компетенции, предоставленной субъектам нормотворчества законами, нормативными указами Президента, нормативными актами Правительства и другими нормативными актами. Однако, в первую очередь, нормативные акты должны соответствовать международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и Конституции Российской Федерации.

Законы, как юридические документы, нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, должны, прежде всего, конкретизировать положения, записанные в конституционном законе, а нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.

При подготовке любого нормативного акта (указа, приказа, положения и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью проекта нормативного акта вопрос относится к компетенции того или иного органа власти. При этом допускается решение вопроса строго в тех пределах, которые установлены предписаниями, содержащимися в федеральных законах, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства.

Из принципа законности также вытекает, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных актов осуществляют судебные органы.

Законность нормотворчества заключается также и в соблюдении стадий нормотворческого процесса. Последний внешне играет роль процедуры создания права, упорядоченной системы стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию или отмене правовых норм. При этом стадия нормотворческого процесса выступает как самостоятельный этап формирования государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта. И если порядок принятия норм права утвержден парламентом, то есть законодательным органом, то принцип законности нормотворчества проявляется в соблюдении законодательно закрепленных стадий нормотворческого процесса.

Также одним из основных принципов нормотворчества является научность. Между тем сама идея научности часто только провозглашается, а не реализуется на практике. В связи с этим предложения по совершенствованию российского законодательства не всегда оказываются научно обоснованными. Подобные ситуации возникают обычно, когда берутся на вооружение идеи и принципы, не отвечающие объективным закономерностям развития такого социального механизма, как правовая система. В связи с этим эффективность нормотворческой деятельности повысится только в том случае, когда она станет отражать все существенные изменения в общественной жизни, опираясь при этом на достижения современной науки.

Принцип научности нормотворчества имеет огромное значение в период построения новых экономических отношений и проведения правовой реформы. Нормодатель, руководствуясь этим принципом, обязан учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правильном регулировании общественных отношений. Здесь и теория естественного права, идеи которой вошли в Конституцию России 1993 года, и социологическая юриспруденция (не секрет, что право в нашей стране иногда рождается из общественных отношений), это и нормативизм, давший понятие юридической силы и разделивший нормативные акты на законы и подзаконные акты, это и историческая школа права (нормодатель должен учитывать "дух", настроения народных масс), это и психологическая теория права (свойства человеческой психики оказывают определенное влияние на поведение и деятельность людей, в том числе и на нормодателя), это и теологическая теория права (в нашей стране много верующих, которые исповедуют различные религии – это необходимо учитывать), это и материалистическая теория права. И сейчас многие труды классиков марксизма являются актуальными, их изучение включается в школьные и вузовские программы. Но здесь важно отметить, что нормодатель в своей деятельности не должен отдавать предпочтение одной какой-либо теории или направлению, напрочь отметая другие. Он должен учитывать разность мнений и взглядов. Необходимо рассматривать проблему в комплексе, со всех сторон, только так можно будет принять правильное решение.

Принцип научности заключается также в том, чтобы нормодатель не только брал на вооружение разные теории и взгляды, но и умело использовал практику применения права, делая из нее правильные выводы и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных актов необходимо осуществить сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу. Необходимая информация может содержаться: в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, характеризующих состояние организации и деятельности властного органа, материалах коллегий и различных совещаний, в справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д. Таким образом, нормативные акты станут иметь ценность, во-первых, если они будут смоделированы на основе положительной практической деятельности, а во-вторых, востребованы практикой. Поэтому нормодателю всегда необходимо учитывать данные моменты.

Нормотворчество, как было отмечено выше, – это деятельность, направленная на создание в первую очередь правовых норм, которые регулируют различные общественные отношения, поэтому важно не только само содержание норм права, но и выражение их в той или иной форме, а также способ создания юридических норм, используемые основные и дополнительные методы правового регулирования, с помощью которых выделяют элементы системы права. Субъекты нормотворчества и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процессе, в большинстве случаев не имеют надлежащего понимания о системе законодательства и системе права в связи с тем, что у теоретиков права нет единого подхода к данным понятиям, к их соотношению и структурированию, а также к пониманию и структуре системы подзаконных нормативных актов. Поэтому нормодатель в своей работе должен грамотно применять весь научный потенциал, накопленный ранее, а для разрешения нестандартных ситуаций и коллизий иметь в штате правового управления (юридической службы) консультантов-теоретиков из числа специалистов в области правотворчества. Помимо этого, нормодателю следует грамотно применять научные приемы юридической техники, что не замедлит отразиться на качестве нормативных документов и на авторитете самого нормодателя.

На первый взгляд, может показаться, что различия между принципом научности, который, бесспорно, можно отнести к одному из главных принципов нормотворчества вообще, и принципом технического совершенства не существует. Данные выводы следуют, прежде всего, из того, что все принципы нормотворческого процесса очень тесно взаимосвязаны, а принцип технического совершенства принимаемых нормативных актов прямо вытекает из принципа научности. Но его можно выделить и в самостоятельное начало, ибо в уровне развития законодательной техники, как подметил А.С. Пиголкин, в степени совершенства ее правил, в том, насколько последовательно эти правила претворяются в жизнь, отражается социальная сущность права, степень заинтересованности государства в праве и законности³⁴.

Идея технического совершенства законов уходит своими корнями в античность. Так, например, римские законы должны были состоять из трех частей. Первая – вступление, содержащие имена инициаторов предлагаемого закона и председателя комиции, а также день и место заседания и голосования. Вторая часть – представляла собой предложение магистрата. Третья часть закона предусматривала санкции, под которые подпадали нарушители закона³⁵.

О важности рассматриваемого принципа в 1906 году Р. Иеринг писал, что техническое несовершенство в праве представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях³⁶.

Реализуется принцип технического совершенства нормативных актов с помощью системы правил, приемов и средств, которые составляют юридическую технику. Профессор В.М. Сырых отмечал, что законодательная техника включает достаточно развитую систему требований к официальным реквизитам, структуре, содержанию нормативного правового акта, системным связям норм как внутри закона, так и с другими законодательными актами, к стилю закона³⁷. Профессор Ю.А. Тихомиров понятие юридической техники раскрывал как систему правил познавательно-логичного и нормативно-структурного формирования правового материала. В рассматриваемом определении он выделил шесть взаимосвязанных элементов: а) познавательно-юридический; б) нормативно-структурный; в) логический; г) языковой; д) документально-технический; е) процедурный³⁸.

Особое внимание принципу технического совершенства необходимо уделять для того, чтобы избежать таких характерных недостатков, присущих нормативным актам, как неполнота, неточность, неясность, противоречивость. На сегодняшний день актуальным вопросом является сосредоточение в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний не только о правилах, приемах и средствах нормотворческой техники, но и о подготовке и принятии нормативных актов, методах и принципах нормотворчества, которые и составят предмет самостоятельной науки нормографии.

Следующий принцип нормотворчества – принцип демократизма. Существует мнение, что необходимо различать принципы демократизма и народности. Но слово "демократия" в переводе с греческого языка означает – власть народа.

Строительство правового государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов должны участвовать разные слои общества. Хотя Российской Федерации еще далеко до правового государства, но определенные черты демократии уже видны. Так, принцип демократизма в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за "круглыми столами", в научно-исследовательских, высших учебных заведениях, что вызывает определенный оптимизм. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества. Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе подготовки нормативных актов³⁹.

Важное значение в нормотворчестве играет и принцип гуманизма. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости.

В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации.

Современный этап развития общества не умаляет проблему регулирования процессов обеспечения и охраны прав, свобод и обязанностей человека и гражданина с помощью различных форм нормативных актов. Если долгое время первое место в иерархии социальных приоритетов занимала коммунистическая партия, затем шло государство, общество, трудовой коллектив, семья, а в конце стоял человек, как "винтик" в государственном механизме, то теперь человек и его семья в иерархии социальных приоритетов ставятся на первое место, затем идут коллектив, общество и государство. Конечно, данные идеи не всегда реализуются на практике. Однако то, что о человеке заговорили как о свободной личности – это уже прогрессивное явление.

Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма. Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В правотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, экономистов, философов, психологов, то есть ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения. Кроме ученых-юристов к нормотворческому процессу необходимо привлекать и юристов-практиков, которые в своей правоприменительной деятельности будут работать с этими юридическими нормами непосредственно, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.

Следующий принцип нормотворчества – гласность. Гласность является одним из признаков правового государства и гражданского общества. И если названные ценности становятся целью государственного строительства, то все нормативные акты, а в особенности нормативные акты силовых ведомств, не должны оставаться за "семью печатями". Исключение составляют нормативные акты или отдельные их положения, которые, содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Остальные нормативные правовые акты власти подлежат официальному опубликованию. Так, законы, указы Президента и постановления Правительства публикуются в газете "Российской газете" и инкорпоративном сборнике нормативных актов под названием «Собрание Законодательства Российской Федерации», акты парламента, нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации публикуются в «Парламентской газете», нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. При чем в законодательстве установлены четкие сроки в течении, которых нормативные акты подлежат официальному опубликованию. Так, например, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течении десяти дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации⁴⁰.

Выполнение принципа гласности, который является неотъемлемым признаком правового, демократического государства, способствует реализации права человека и гражданина, обозначенному в статье 29 Конституции Российской Федерации получать информацию законным путем.

Все перечисленные выше принципы нормотворчества можно назвать взаимосвязанными, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать и общими, так как эти принципы приемлемы для всех без исключения способов нормотворчества, в том числе и для разработки и принятия различных по юридической силе, формам и сфере действия нормативных актов.

Подводя итоги анализа принципов нормотворчества, следует отметить, что в различные периоды истории принципы нормотворчества нарушались по каким-либо причинам, и это неотвратимо приводило к таким негативным последствиям, как установление деспотии, к тоталитарным и фашистским режимам, при которых не только унижали, но и уничтожали людей.

Выполнение общих и ведомственных принципов нормотворчества имеет огромное теоретическое и практическое значение, поскольку способствует установлению надлежащего правового порядка.