Результаты нормотворчества

Для определения правовой природы результатов нормотворчества, т. е. нормативных документов (актов и договоров), необходимо рассмотреть родовое, объединяющее понятие - "источник права". Данное понятие возникло довольно давно. Оно широко применялось еще в римском праве, в Законах XII таблиц.

На сегодняшний день в общей теории права и государства существуют два основных подхода к данному понятию. Первый подход часто называют "узким" или формально-юридическим, поскольку в нем понятие "форма" и "источник" права совпадают. Согласно данному подходу, под источниками права понимают те сосуды (резервуары), из которых субъекты правоотношений черпают юридические нормы для решения правовых проблем. Что же касается "широкого" понимания источника права, то здесь существует два основных аспекта. Первый, можно назвать материальным, под источником права в материальном смысле понимают существующие различные отношения в социуме, прежде всего речь идет об экономических отношениях. Второй, это идеологический аспект, его смысл заключается в том, что под источником права понимают различные теории (концепции), такие воззрения, которые выступают, в большей степени, в качестве не формы (источника) права, а в виде источника правообразования, т. е. определенной теоретической основы, своеобразной базы, для создания (формирования) правовых норм, выраженных в различных, по органу издания, по юридической силе, характеру, регулируемых отношений формах права.

Помимо этого, об источниках права говорят и в плане изучения права. Согласно данной точки зрения к источникам права относят: исторические памятники (базальтовые столбы, на которых начертаны Законы царя Хаммурапи, древнерусские берестяные грамоты и т.п.), памятники этнографии, религиозные тексты, судебные речи адвокатов, научные труды юристов, нормативные акты и договоры и т. д.

Оригинальную точку зрения относительно понятия «источник права» высказал известный всему миру французский компаративист Рене Давид. В 1966 г. его книга «Основные правовые системы современности» впервые была издана в СССР. Книга Рене Давида стала своеобразным гидом во множестве, существующих правовых систем. Все правовые системы автор поделил на три типа: романо-германскую, англосаксонскую и социалистическую, а также как он отмечал и «примыкающий к ним традиционно-религиозный правовой мир». В основе выделения правовой семьи лежала два критерия. Первый – это идеология, в которую он включал религию, философию, экономику и т. п. Второй – это юридическая техника. При этом данное понятие Рене Давид понимал не «узко», как совокупность определенных правил, приемов и средств, с помощью которых готовятся юридические документы, а «широко» включая в него в качестве основной составляющей и источники права. В связи с этим, рассматривая различные результаты нормотворчества будет сказано, в каких правовых системах они распространены.

В юридической литературе неоднократно отмечалось, что процесс правообразования, имеющий свои особенности в каждой правовой семье, в конечном счете и определяет особенности субъектов правотворчества, а еще в большей мере способы закрепления и существования норм права.

В зависимости от способа закрепления и существования правовых норм выделяют такие источники права, как: правовой обычай, юридический прецедент, нормативный акт, нормативный договор. Некоторые ученые (например, Н.Л.Гранат) в данный перечень включали также общие принципы права, правосознание, религиозные тексты.

Однако, если вести речь конкретно о результатах нормотворчества, то к таковым следует отнести нормативные акты и нормативные договоры, которые одновременно являются источниками права главным образом в романо-германской правовой семье и судебные прецеденты, широко распространенные в англосаксонской правовой семье и от части в романо-германской. Таким образом, можно говорить о том, что понятие «результат нормотворчества» и «форма права» применительно к таким источникам, как нормативные акты, нормативные договоры и судебные прецеденты всецело совпадают. Что касается таких источников права, как правовой обычай, административный прецедент, общие принципы права, правосознание и религиозные тексты, то данные источники права целесообразнее называть не источниками права в «узком» смысле или формами права, а источниками права в «широком» смысле, т. е. источниками правообразования, теми идеологическими и эмпирическими ценностями, которые лежат в основе создания правовых норм. К примеру, в странах, которые входят в англосаксонскую правовую семью широкое распространение имеет такой источник права, как юридический прецедент. Под ним понимают решение по конкретному делу, которое является образцом, при принятии аналогичных решений, то есть носит нормативный характер. При этом юридический прецедент бывает двух видов - административный и судебный.

Административный прецедент (административная практика) – это такое поведение органа власти, либо должностного лица, которое имело место хотя бы один раз и может служить образцом при аналогичных обстоятельствах. Административный прецедент, как источник права широко распространен в странах англосаксонской правовой семьи, особенно в США. В странах СНГ официально он источником права не признан, однако «де-факто» он имеет место. Административная практика может быть и источником правообразования. Так, например, в Информационном бюллетене, выпускаемом ГУИН тогда еще МВД России говорилось о создании в ИТУ Пермской и Саратовской областях психологических служб. Данный опыт был обобщен и на этой основе разработано Положение о психологической лаборатории ИТУ. Из сказанного следует, что административный прецедент никак нельзя назвать результатом нормотворчества, источником права в «узком» смысле, поскольку он выступает, только, как источник права в «широком» смысле, т. е. источник правообразования.

Другим видом юридического прецедента является судебный прецедент (судебная практика). Под судебным прецедентом понимают судебное решение, фактически используемое в качестве эталона (образца) при аналогичных обстоятельствах. В данном смысле судебное решение выступает определенной технологией закрепления норм права, а значит источником права в «узком» смысле, т.е. результатом особого способа нормотворчества.

Судебный прецедент имеет широкое распространение не только в странах англосаксонской правовой семьи, но и на Юге Европы в таких странах, как: Португалия, Испания, Италия.

Официально источником права судебный прецедент источником права в России не признан. Тем не менее, данная проблема уже более 20 лет обсуждается юристами из Академии наук. Некоторые ученые выдвигают предположение, что постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации являются не официальными актами толкования, а судебными прецедентами, содержащими определенные нормы права. Помимо этого актуальной проблемой сегодняшнего дня является вопрос: считать ли различные решения Конституционного Суда Российской Федерации судебными прецедентами, т. е. источниками права? Тем более, что согласно ст. 6 Федерального закона о Конституционном Суде, его решения обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Одним из подтверждений этого положения является то, что данные решения публикуются в официальном инкорпоративном сборнике под названием – «Собрание Законодательства Российской Федерации».

Судебный прецедент можно подразделить на жесткий и мягкий. В Англии действует жесткий судебный прецедент, для которого характерно строгое соблюдение правил поведения, закрепленных в форме прецедента. В этом государстве правила прецедента раскрываются в следующих положениях:

- решения, принятые Палатов лордов являются обязательными для всех судов;

- решения, принятые Аппеляционным судом обязательны для всех нижестоящих судов;

- решения, принятые Высоким судом, имеют обязательный характер для нижестоящих судов и, не будучи строго обязательными, имеют весьма важное значение и обычно используются как руководство различными отделениями Высокого суда и Судом Короны.

В 1966 г. произошло определенное смягчение в применении судебных прецедентов, поскольку Палата лордов отошла от применения судебного прецедента в случаях «когда особые соображения требуют достаточно умеренно его использовать». Аппеляционный суд также не всегда придерживается доктрины жесткого прецедента. Что же касается других судов Англии, то здесь применяется жесткий прецедент. Так, например, в 1932 г. был создан прецедент под названием «дело Донохью». Суть данного прецедента в том, что изготовитель напитка несет ответственность перед покупателем, который заболел в результате того, что напиток оказался недоброкачественным. Этот прецедент стал источником права и применяется при рассмотрении дел, связанных с другими видами недоброкачественных товаров.

В США судебный прецедент не действует так жестко. Верховный суд США и Верховные суды штатов могут менять свою практику. Судебные прецеденты действуют лишь в пределах конкретного штата, что говорит об их независимости. В США ежегодно публикуется порядка 300 томов судебной практики, и если бы не широкие возможности применения компьютерной техники, то поиск судебных прецедентов довольно бы усложнился.

Характерной особенностью судебных прецедентов в США является их применение, как при наличии закона, так и при его отсутствии. Американцы говорят, что «право по данному вопросу молчит», хотя и имеется закон, направленный на регулирование данных отношений, но не принято на основе этого закона несколько судебных прецедентов. Таким образом, американские суды, принимая судебные решения выполняют не только судебные функции, но и нормотворческие, поскольку данные судебные решения выступают в качестве эталонов (образцом) для принятия судами аналогичных решений и фактически содержат нормы права. Тем не менее, судебный прецедент на сегодняшний день не является главным источником права в США, поскольку там существует довольно развитое законодательство, в системе которого высшей юридической силой, также как и в странах романо-германской правовой семьи обладает Конституция.

Сегодня самым распространенным источником (формой права) в странах континентального права, а также в других правовых системах является нормативный акт. По мнению профессора А.Ф. Шебанова, нормативный акт – это акт, содержащий нормы права⁴¹. Однако такое определение будет неполным, поскольку различными являются функции нормативных актов. Иными словами, оставлены без внимания акты, изменяющие, отменяющие или дополняющие другие нормативные акты. Функции внесения различных дополнений в нормативные акты выступают определенными способами структурной связи между нормативными актами. При этом дополнения могут быть выражены в виде конкретизаций и детализаций. Н.А. Игнатюк, указывая отличия конкретизации то детализации, отмечала, что при конкретизации организатор-исполнитель не осуществляет выбора конкретного варианта решения, т.к. как он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально и не сформулирован. Детализация приводит к образованию новых норм права, но нужна в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, "включить" их в систему действующего законодательства"⁴².

В общем массиве нормативных актов, существуют также акты, направленные на отмену норм права. Кроме этого, нормативный акт может вводить в действие другой нормативный акт, а также один нормативный акт может быть отменен другим нормативным актом, обладающим большей юридической силой. Однако здесь существует одно важное условие: отменить нормативный документ вправе только тот орган власти, который его принял, либо высший орган государственной власти, что на практике бывает крайне редко.

Кроме этого существуют нормы права, которые не созданы нормодателями, а взяты ими из жизни. Речь идет о так называемом санкционировании норм обычаев, традиций, ритуалов, когда указанным социальным регуляторам, которые, как правило, прошли длительную проверку временем и одобряются большинством членов общества, придается государственно-властный характер, но закрепляются данные нормы, также как и нормы права, исходящие от нормодателя в нормативных актах.

В связи со сказанным под нормативными актами следует понимать юридические акты, устанавливающие либо санкционирующие нормы права, изменяющие и отменяющие нормы права, на основе которых и возникают те или иные общественные отношения.

Несмотря на то, что при разработке понятия "нормативный акт" в основу брались не его признаки, как это бывает обычно при разработке других юридических понятий, а непосредственно функции нормативного акта, данную точку зрения разделяют многие юристы⁴³. Такой подход, на наш взгляд, является в полной мере объективным и конструктивным. Тем не менее, это не означает, что от традиционного метода выведения понятия через его признаки, т.е. индуктивного метода, метода "от частного к общему", следует вообще отказаться. Для получения полноценного анализа исследуемого понятия нельзя умалять роли традиционных методов исследования, т.е. для более комплексной оценки полученных результатов надлежит выделить также признаки нормативных актов. К ним относятся:

1) нормативность, т.е. содержат определенные правила поведения – нормы права, что позволяет относить нормативные акты к источникам права;

2) неоднократное применение–действие предписаний нормативного акта не носит разовый характер и не прекращается до его отмены;

3) формализм, т.е. выражены в той или иной форме – закона, указа, постановления и т.п.;

4) неперсонифицированность, т.е. распространяются на широкий, конкретно неопределенный круг лиц;

5) регулируют общественные отношения,т.е. отношения между различными субъектами, которые по объективным и субъективным причинам прямо либо косвенно взаимодействуют между собой.

Однако, в глобальном смысле главной целью нормативных актов является установление правовых режимов, направленных на осуществление правового порядка и утверждение режима законности на том правовом пространстве, на которое распространяется действие этих актов. Обеспечение правового порядка при любом историческом типе государства всегда было одной из важных задач государственных органов, поскольку стабильность социума – это не только одна из задач публичной власти, но и ее политическая, экономическая и социальная основа. Известно, что неизменным признаком государства как политической организации общества выступает правовое регулирование, ибо с его помощью власть "оживляет" свои идеи, планы, проекты, программы и т.п. При этом, их закрепление осуществляется в нормативных актах.

Существуют различные классификации нормативных актов, которые и помогают определить правовую природу, социальное назначение данных документов, привести их в определенную систему, что позволяет говорить об их важной роли не только для теории, но и для практики. По функциям, выделяют правозакрепляющие нормативные акты, правосанкционирующие, правоизменяющие, праводополняющие и правоотменяющие нормативные акты. По времени действия нормативные акты подразделяют на акты, с определенным сроком действия и неопределенным. Относительно первичности предписаний, нормативные акты следует подразделить на «первоначальные» и развивающие, т. е. те нормативные акты, которые детализируют или конкретизируют нормы законов, указов Президента, актов Правительства.

Классической классификацией нормативных актов является их деление по юридической силе на законы и подзаконные акты. Как отмечал Томас Гоббс, только в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким масштабом могут служить лишь законы каждого государства⁴⁴.

С трансформированием в обществе производственных отношений изменялись способы, приемы правового регулирования и естественно представления людей о таких источниках права, как законы. В римском праве субъектами правоотношений, в основном частноправовых, были только свободные люди, т. е. независимые от власти рабовладельцев свободные члены римской общины и естественно законы распространяли свое действие только на свободных граждан.

Значительный вклад в развитие теории закона был сделан в России дореволюционными юристами. К примеру, русский юрист С.А.Муромцев понимал закон в философско-историческом смысле, как «постоянство, которое существует в силу природы вещей в отношениях между явлениями, или явлениями и их условиями и последствиями». По его мнению, эти отношения «установлены не человеком, но естественными свойствами данных условий, иначе говоря самой природой»⁴⁵. А.Д. Градовский отмечал, что "под именем закона разумеется общее правило, устанавливаемое Верховной Властью, определяющее ряд однородных отношений и служащее для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике"⁴⁶. Н.М. Коркунов под законом в широком смысле слова понимал "всякую устанавливаемую органами государственной власти юридическую норму"⁴⁷.

В эпоху строительства социализма и коммунизма природа и назначение закона коренным образом трансформировалось, поскольку принципиальное единство законодательства и системы советского управления привело к тому, что законы стали подменяться подзаконными ведомственными актами. Идеологический отход от принципов, традиций и форм буржуазного парламентаризма способствовал созданию совершенно иной системы органов государственной власти и, соответственно, системы законодательства. Гипертрофированная роль закона стала очевидной, поскольку законами стали считать практически все юридические правила общего характера, в том числе и ведомственные нормативные документы (приказы, инструкции, уставы, наставления и т. п.), которые исходили от различных министерств и ведомств. Как писал К.А. Архипов, "неравное значение всех норм, а принцип иерархии в правовом режиме, подчинение не одному виду актов, а всем нормам актов вышестоящих органов в деятельности нижестоящих..."⁴⁸. Тем не менее, советская наука внесла много нового и полезного в развитие теории закона⁴⁹.

На сегодняшний день в общей теории права и государства нет серьезных дискуссий относительно понятия "закон". В науке утвердился подход, согласно которому под законом понимают принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный акт, регулирующий наиболее важные общественные отношения. Законы принимают высшие органы государственной власти, в России – это Государственная Дума Федерального Собрания и региональные законодательные органы государственной власти (законодательные собрания, советы народных депутатов, курултаи и т. п.). Также законы могут быть приняты непосредственно народом путем референдума.

По мнению профессора Н.Л. Гранат, высшая юридическая сила законов выражается в следующем: 1) все остальные правовые акты должны исходить из законов и соответствовать им, а в случаях противоречия законам действует последний; 2) никто не вправе отменить или изменить закон, кроме органа, который его создал; 3) законы не подлежат утверждению каким-либо другим органом после их принятия⁵⁰. Однако до 1990 года подобная практика была широко распространена в МВД СССР, поскольку законы вводились в действие приказами, то есть подзаконными актами.

Классифицировать законы стали не сегодня. Так, например, известный немецкий философ Иммануил Кант по содержанию подразделял законы на правовые и неправовые. Последние, содержат нормы, направленные против человека, попирают его права и свободы. История знает не мало примеров таких актов, которые с точки зрения юридической техники были абсолютно безупречны, что никак не скажешь об их содержании. Примером могут служить, законы нацистской Германии, акты, подписанные в Чили генералом Пиночетом и т. п.

Сегодня законы классифицируют по таким критериям, как:

По субъектам принятия.Такие законы подразделяются на:

- законы, принятые в ходе всенародного голосования, то есть референдума. Например, путем референдума 12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации.

- законы, принятые парламентом – Федеральным Собранием Российской Федерации. Например, Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»;

- региональные законы, принимаемые законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Примером может служить закон Томской области от 21 февраля 2002 года «О нормативных правовых актах Томской области».

2. Юридическая сила. По данному основанию законы подразделяются на конституционные и обыкновенные (в научный оборот этот термин ввел русский ученый Н.М.Коркунов).

К первым, относятся Конституция - Основной закон государства, обладающий высшей юридической силой и поэтому, стоящий на вершине российского законодательства, закон о поправке к Конституции Российской Федерации и федеральные конституционные законы. Конституция характеризуется тем, что в ней содержатся в большинстве своем материальные нормы, т. е. нормы, закрепляющие права и обязанности субъектов правоотношений. Кроме этого нормы Конституции имеют прямое действие, т. е. на них можно ссылать при рассмотрении дел в административных и судебных инстанциях.

Нижестоящим в иерархии конституционных законов является закон о поправке к Конституции Российской Федерации. Под федеральными конституционными законами понимают такие законы, о которых прямо говорится в тексте Конституции России. Таких вопросов пятнадцать, среди них: вопросы о чрезвычайном положении (ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88); о порядке принятия в Российской Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65); о Государственном флаге, Государственном гербе и Государственном гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ч. 1 ст. 70) и др.

К обыкновенным законам относятся федеральные законы. Например, ФЗ «Об экологической экспертизе», «О пожарной безопасности» и т. п. Согласно ч. 3 ст. 76 федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам из чего следует, что юридическая сила федеральных конституционных законов больше, чем у обыкновенных законов, т. е. федеральных законов.

Подразделить законы на основные и обыкновенные предлагал еще член Особой комиссии по составлению проектов Основных законов Временного правительства А.Н.Макаров в октябре 1917 г. Однако по объективным причинам полное собрание Основных законов данная комиссия подготовить не смогла, так как была ликвидирована Советской властью.

Обыкновенные законы подразделяются на кодифицированные и текущие. К кодифицированным относятся кодексы и основы законодательства. Кодекс – это форма закона, закрепляющая объединенные и систематизированные нормы права, направленных на регулирование определенной сферы общественных отношений (Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и т. п.). Кодексы являются результатом, как внутренней систематизации, так и внешней, поскольку при подготовке данных нормативных актов происходит существенная переработка нормативного материала, устаревшие и не реальные нормы отменяются, создаются новые правила поведения, соответствующие, происходящим изменениям в обществе (экономическим, политическим и др.).

Основы законодательства представляют собой федеральные законы, устанавливающие принципы и основные положения регулирования определенных сфер общественной жизни. Основы законодательства выступают определенной базой для создания процедурных законов и других нормативных актов. В недавнем прошлом основы законодательства широко были распространены в СССР. Сегодня существует мнение, что основы как форма закона должны исчезнуть из системы законодательства. Однако, как отмечают М.С.Студеникина и Е.А.Юртаева, отсутствие в Конституции упоминания об основах вовсе не должно означать запрета на их издание, ведь в Конституции нет упоминания и о кодексах⁵¹.

Сегодня законотворческая практика идет по пути создания не основ, которые, закрепляют принципы и основные положения в какой-либо отрасли права, а по пути принятия основ, устанавливающих принципы и «первичные» нормы отраслей законодательства. Так, например, после принятия Конституции 1993 г. были приняты основы законодательства об охране здоровья граждан, о нотариате и т. д.

3. Название, т. е. форма выражения закона (конституция, федеральный конституционный закон, основы законодательства, кодекс, федеральный закон и т. п.).

4. По отраслевой типизации, т. е. по отнесению законов к той или иной отрасли права, выделяют законы, регламентирующие отношения в сфере государственного (конституционного) права (Конституция, ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 31.12.1997 г. и т. п.), административного права (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях), гражданского права (Гражданский кодекс Российской Федерации) и т. д.

5. По времени действия. По данному критерию выделяют законы постоянного действия (Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и т. п.) и временные, которые действуют, либо время, которое четко обозначено в статье закона, либо определенный период, например, когда введено военное или чрезвычайное положение.

6. По объему и объекту регулирования законы подразделяются на общие (Уголовный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и т. п.) и специальные, которые регламентируют узкие сферы общественной жизни. Например, закон «О залоге» и т. п.

7. По сфере правового регулирования законы подразделяются на федеральные (Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральный конституционный закон «О международных договорах Российской Федерации» и т. п.) и региональные, принятые законодательным (представительным) органом власти какого либо субъекта Федерации и действующие в пределах данного субъекта.

Анализ данных классификаций говорит о необходимости ранжирования законов Российской федерации с позиции иерархической зависимости. По мнению В.А.Толстика иерархия законов Российской Федерации может быть представлена в следующем виде:

1-й уровень – глава 1 Конституции Российской Федерации;

2-й уровень – главы 2, 9 Конституции Российской Федерации;

3-й уровень – главы 3, 4, 5, 6, 7, 8 Конституции Российской Федерации, законы о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации;

4-й уровень – законы, принятые на референдуме;

5-й уровень – федеральные конституционные законы;

6-й уровень – федеральные кодифицированные законы;

7-й уровень – некодифицированные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам;

8-й уровень – федеральные законы, не имеющие приоритета перед другими законами⁵².

По юридической силе все нормативные акты подразделяются на законы и подзаконные акты. В зависимости от субъекта, издавшего тот или иной нормативный акт, у него имеются свои особенности. Если говорить о подзаконных актах в целом, то следует отметить, что данное понятие является собирательным, поскольку включает в себя разнообразные по органу принятия, по юридической силе, объекту регулирования и другим признакам нормативные акты. Действительно, весь спектр подзаконных актов весьма широк, он включает нормативные документы от актов высших органов государственной власти (указы Президента, постановления Правительства) до локальных, которые действуют на определенной, как правило, не большой территории. Тем не менее, разработка данного понятия подзаконного акта в научных трудах последних лет осуществлялась неоднократно. В этой связи следует привести наиболее удачное, определение, предложенное профессором Н.Л. Гранат: "Подзаконный нормативный акт – это документ, издаваемый в соответствии с законом и ему не противоречащий, содержащий нормы права, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие действие закона"⁵³.

В современных условиях проведения правовой реформы, направленной на создание новой правовой системы, когда осуществляется упорядочение нормативного материала с помощью консолидирования, кодификации, с введением в действие современных компьютерных видов учета нормативных актов, актуальность изучения подзаконных актов не вызывает сомнения. Это определяется, прежде всего, тем, что данные юридические документы образуют особый блок юридических актов, который мало изучен, но тем не менее играет сегодня существенную роль в регулировании отношений в социуме, поскольку большинство нормативных актов в системе правового регулирования составляют именно подзаконные нормативные акты.

Последние обладают следующими особенностями:

Во-первых, подзаконные нормативные акты – это источники российского права.

Во-вторых, подзаконные нормативные акты являются одной из форм реализации компетенции органов исполнительной власти и должностных лиц.

В-третьих, этими актами обязанности могут возлагаться как на органы государственной власти, так и на граждан, что иной раз создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, подзаконные нормативные акты – это необходимый элемент механизма правового регулирования.

В-пятых – это особая юридическая сила подзаконных нормативных актов, то есть их подзаконный характер.

Важное место среди источников российского права занимают нормативные акты Президента. В общем массиве они носят исполнительный характер, поскольку де-факто Президент Российской Федерации занимает главенствующую роль в системе исполнительной власти, хотя в условиях военного или чрезвычайного положения указанные акты могут приостанавливать действие Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, либо их отдельных статей. Акты Президента принимаются по широкому спектру вопросов, но в соответствии с полномочиями Главы государства, предусмотренными нормами Конституции. В Основном законе отмечается, что акты Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Данное положение позволяет отнести указы и распоряжения Президента к подзаконным актам, т. е. юридическим документам, находящимся под законом и соответствующим ему. Конституция не говорит четко о том, по каким вопросам Президент принимает указы, а по каким распоряжения. Однако на практике отдельные распоряжения Президента наряду с индивидуальными предписаниями содержат и нормы права. Как правило, нормативные указы Президента регламентируют общественные отношения конкретно, по существу, т. е. закрепляют нормы материального права, а распоряжения содержат в основном процедурные нормы.

Как правило, указы Президента не всегда бывают чисто нормативными, большинство таких актов носят смешанный характер. Смешанные указы отличаются от нормативных тем, что содержат кроме правил поведения общего характера одно или несколько индивидуальных предписаний. Например, такие предписания могут быть адресованы министру или руководителю департамента. К ненормативным указам относятся указы: о награждениях граждан орденами и медалями, о присвоениях почетных званий, о приеме в гражданство и т. п.

Определенной проблемой, как научного, так и практического плана является ответ на вопрос: может ли Президент принимать так называемые «опережающие» указы? Здесь речь идет о принятии нормативных указов, содержащих «первичные» нормы права, при отсутствии закона, регламентирующего определенный круг общественных отношений. Иными словами, может ли Президент своими нормативными указами восполнять пробелы в праве? Очевидно, может, поскольку современная Россия нуждается в оперативном принятии большого пакета нормативных документов и уповать только на законодателя, который зачастую занимается не принятием законов, а реализацией политических амбиций не имеет смысла. Тем не менее, такие указы, содержащие базовые «первичные» нормы должны соответствовать, прежде всего, международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и Основному закону, а также и российскому законодательству. Однако, конечно, главной функцией «указного» нормотворчества является конкретизация и детализация положений норм законов, т. е. принятие таких актов, которые реально способствуют созданию правовых, организационных и других условий для воплощения положений норм законов в современную действительность.

Проанализировав основные особенности нормативных актов Президента, справедливым будет постановка вопроса об их соподчиненности. Определенный ответ на эту проблему предложили Ю.А Тихомиров и И.В.Котелевская, подразделив все указы Президента на четыре группы:

а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента РФ;

б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых главе государства парламентом;

в) указы как временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период сентября – декабря 1993 г.);

г) указы о приведении законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ⁵⁴.

Самым многочисленным блоком в системе нормативного регулирования в России являются акты федеральных органов исполнительной власти. При этом высшую ступень в иерархии указанных документов занимают нормативные акты Правительства Российской Федерации. Согласно ч. 1 с. 115 Конституции Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Однако, Конституция прямо не установила круг вопросов, по каким Правительство принимает постановления, а по каким распоряжения. Не сказано также, какой акт следует считать нормативным, а какой нет. В Конституции только указывается, что данные акты издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента, что в общем то и определяет меньшую юридическую силу данных актов по отношению к законам и нормативным указам Главы государства. Акты Правительства Российской Федерации, носящие нормативный характер принимаются в форме постановлений и правил, которые также утверждаются постановлениями. Примером может служить Постановление Правительства от 13.03.1997 г. № 1009, утвердившее «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Постановления, как правило, регулируют общие вопросы в той или иной сфере жизни и деятельности людей. А распоряжения, принимаются быстро, оперативно по конкретным вопросам и носят в большинстве своем разовый характер. Акты Правительства обязательны к исполнению на всей территории России. Они регулируют различные отношения, начиная от экономических и заканчивая регламентацией осуществления культурных мероприятий. Нормативные акты Правительства – это правоконкретизирующие юридические документы, результаты развивающего нормотворчества, направленные на повышение эффективности законов и указов Президента. На их основе органы исполнительной власти субъектов Федерации принимают свои подзаконные акты, применительно к местным условиям. Подписывает постановления в Российской Федерации Председатель Правительства, после чего они подлежат обязательному опубликованию, также как законы и указы Президента в «Российской газете» и в сборнике нормативных актов «Собрание Законодательства Российской Федерации».

Согласно ст. 115 Конституции постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом.

Продолжая разговор о месте и роли нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в системе правового регулирования, следует отметить, что даже в фундаментальной работе "Механизм правового регулирования в социалистическом государстве" С.С. Алексеев лишь отмечает немалое значение в этом механизме подзаконных актов, в т.ч. инструкций отдельных ведомств⁵⁵, но вопросы их природы и места в механизме правового регулирования, соотношения с другими нормативными актами остались без ответа.

Между тем, как свидетельствует практика, в реальной жизни невозможно регулировать все многообразие общественных отношений посредством только законов, нормативных указов Президента и нормативных актов Правительства, поскольку названные акты, устанавливают зачастую только первичные нормы. Даже если бы законодатель попробовал урегулировать все отношения с помощью законов, данная попытка не имела бы успеха. Как справедливо отмечает в работе, посвященной проблемам систематизации нормативных актов, А.С. Пиголкин, "мелкотемье законов и, как результат, значительное увеличение их числа вовсе не нужно государству, заботящемуся о законности, повышении авторитета права. Законы, принимаемые по мелким, незначительным вопросам, теряют свою регулятивную престижность, качества основной правовой системы государства и мало чем отличаются от подзаконных актов"⁵⁶. Данное суждение подтверждают процессы, происходящие при формировании новой российской правовой системы, так как законы, а иной раз и нормативные указы Президента, в большинстве случаев, нуждаются в детализации их установок. Кроме этого, существует объективная необходимость в создании условий для реализации большинства законодательных предписаний, чтобы последние были не пустым звуком, не "мертвым правом", не декларацией, а действительно упорядочивали фактические отношения.

Подзаконный характер ведомственных нормативных актов исходит, прежде всего, из статуса органа либо должностного лица, принимающего данный акт. Помимо этого, ведомственные нормативные акты обладают признаком подчиненности актам высших органов исполнительной власти, поскольку имеют меньшую юридическую силу. При этом меньшая юридическая сила ведомственных нормативных актов не умаляет обязательность исполнения, содержащихся в них норм. Данные нормы, так же как и первичные нормы законов, по характеру и способу правового регулирования могут быть обязывающими, запрещающими и управомочивающими. В связи с этим ведомственные акты являются такими же обязательными для соблюдения и исполнения, как и акты законодательных органов и других высших органов государственной власти. Ведомственные нормативные акты, обобщая социальный опыт (юридический, региональный, исторический и т.п.), на современном этапе принимаются не только в соответствии в законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, но в определенных случаях во исполнение и в соответствии с нормативными документами субъектов Российской Федерации, и в связи с этим они не только конкретизируют, детализируют и организационно обеспечивают предписания, содержащиеся в этих актах, применительно к конкретным видам общественных отношений, но и в соответствии с принципами гуманизма и демократии выражают согласованную волю субъектов правовых отношений, выступают средством социального компромисса. Как верно заметил в своем исследовании В.О. Елеонский, "конкретизация и детализация норм законов в ведомственных нормативных актах позволяет охватить массу подробностей и особенностей, которые не могут быть учтены законом"⁵⁷.

Ведомственные нормативные акты могут содержать не только детализирующие нормы, но и первичные предписания. Однако, в сфере внешнего правового регулирования ведомственные нормативные акты регулируют в основном порядок реализации гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями имеющихся у них прав и исполнения возложенных на них обязанностей в определенных сферах жизни и деятельности граждан и их объединений, принимая или утверждая в отдельных случаях первичные нормы, осуществляя так называемое опережающее нормотворчество, когда федеральный законодатель еще не обозначил свое отношение к упорядочиванию данных общественных отношений.

Несмотря на разность форм, объектов регулирования, юридическую силу актов, степень содержащихся в них секретных сведений, цели ведомственных актов должны быть едиными - обеспечивать организационные, технические функции в реализации норм актов высших органов власти.

Резюмируя сказанное можно сделать вывод, что ведомственные нормативные акты – это источники права, являющиеся результатами нормотворчества компетентных лиц министерств и ведомств, принимаемые на основе и во исполнение законов и других актов высших органов государственной власти, содержащие нормы права, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие действие этих актов.

Ведомственные акты нормативного характера далеко не однородны, их многообразие обусловливает необходимость исследования отдельных групп данных актов. Иными словами, чтобы определить юридическую природу ведомственных нормативных актов необходимо не только рассмотреть их признаки, но и осуществить их классификацию. В итоге это, несомненно, будет способствовать, с одной стороны, обогащению предмета общей теории права и государства, а также отрасли административного права, если рассматривать ведомственный нормативные акты с точки зрения актов управления, а с другой – окажется весьма полезным для разработчиков различных проектов нормативных актов.

В связи с этим, по нашему мнению, целесообразным будет классифицирование ведомственных нормативных актов по их формам (видам), по сфере действия и по функциям. На сегодняшний день существует большое многообразие форм (видов) ведомственных нормативных актов. Обращая внимание на данный критерий следует отметить, что наименование акта представляет собой определенную форму, выражающую основной смысл нормативного документа. В связи с этим, классификация ведомственных нормативных актов по форме является самой распространенной в отечественной юриспруденции. Здесь необходимо сделать одно уточнение, смысл которого заключается в том, что понятие вида и формы, т.е. внешней формы нормативного акта, не всегда может совпадать. Так, например, под формой ведомственного акта можно понимать определенный способ их выражения – устный или письменный.

Нормотворческая деятельность министерств и ведомств регламентирована Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Однако, кроме того, что данные правила определяют нормотворческую компетенцию министерств и ведомств, они также содержат перечень основных видов нормативных актов, принимаемых федеральными министерствами и ведомствами. В них предусмотрены следующие виды (формы) нормативных актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Фактически в данном нормативном документе впервые была предпринята попытка унификации ведомственных нормативных актов. Однако серьезным недостатком Правил является то, что в них отсутствуют дефинитивные нормы, раскрывающие содержание таких понятий, как приказ, инструкция, положение и т.п. В связи с этим на практике расшифровка данных юридических понятий осуществляется в основном на уровне того или иного федерального органа исполнительной власти.

На сегодняшний день самым распространенным видом и формой ведомственного нормативного акта является приказ. Приказ как нормативный акт, так сложилось исторически, прошел жесткую проверку временем. Приказ является самым гибким нормативным документом, так как применяется для регулирования различных общественных отношений, которые не нуждаются в строгой дифференциации. Как правило, он издается по наиболее важным проблемам функционирования системы министерства, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения их задач и функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности, прохождения службы и т.д.

Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон определяли военный приказ как обязательное для выполнения требование начальника, обращенное к подчиненному. Из этого определения явствует, что военный приказ должен удовлетворять трем условиям: 1) он должен исходить от начальника, т.е. выражать индивидуальную волю данного начальника: это может быть команда, сигнал, письменное или устное распоряжение; 2) приказ должен быть требованием, обращенным к подчиненному, т.е. к лицу, находящемуся в отношениях подчиненности с приказывающим, или одновременно к целой группе таких лиц, но по определённому конкретному обстоятельству: разнообразные циркуляры, инструкции должны быть строго отличаемы от приказа; 3) приказ должен заключать в себе требование, обязательное для выполнения⁵⁸.

В словаре современного русского языка дается такое толкование приказа: "Приказ – официальное распоряжение, предписание, издаваемое руководителем учреждения, предприятия, организации; документ, в котором изложено такое распоряжение"⁵⁹. Подобное определение приказа предложил и С.И. Ожегов. В его толковании приказ – это распоряжение того, кто облечен властью⁶⁰. В советской юридической литературе по государственному праву под приказом понимали обязательное для исполнения предписание обладающего властью должностного лица, обращенное к подчиненным должностным лицам и органам или гражданам⁶¹.

Аналогичную дефиницию (определение) предлагали и ученые-административисты. Однако использованное ими определение не было лишено видимых существенных недостатков и подверглось справедливой критике А.Ф. Ноздрачевым в связи с тем, что "не содержало ни одного признака, отличающего приказ от других актов управления"⁶².

Проанализировав данные определения приказа, можно сделать ряд выводов:

Во-первых, в приказе должны содержаться только строго обязательные предписания⁶³.

Во-вторых, приказы могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Как было сказано выше, в министерствах и ведомствах большое количество приказов относится к смешанным, т.е. содержащим как индивидуальные предписания, так и предписания, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы права. В большинстве смешанных приказов министерств и ведомств мы находим такие индивидуальные предписания: "Ответственность за организацию исполнения настоящего приказа возложить на заместителя министра ...".

В-третьих, приказы – это самостоятельные нормативные акты, обладающие такой же юридической силой, как инструкции и другие ведомственные нормативные акты. Поэтому на уровне министерств и ведомств необходимо отказаться от порочной практики утверждения других форм нормативных актов приказами, поскольку подобная деятельность в корне противоречит правилам общей теории права и государства.

Приказы министерств и ведомств можно подразделить на следующие:

1. Приказы по комплексным вопросам регулирования.

Например, приказ Федеральной таможенной службы от 14 марта 2008 г. № 267 "Об утверждении таможенных операций при использовании таможенного режима переработки вне таможенной территории".

2. Приказы по реализации актов органов власти.Такие приказымогут быть как с изложением текста, так и без него. Они, как правило, конкретизируют отдельные предписания органов власти и обычно начинаются словами: "Во исполнение статьи 9 Закона ..." или "Об исполнении Закона ..." и т.п. Примером может служить приказ Федеральной службы охраны Российской Федерации от 8 июня 2005 г. № 216 "Об исполнении Федерального закона от 31 декабря 1999 года № 229-ФЗ".

3. Приказы в связи с объявлением решений коллегий. Например, приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 87 "Об объявлении решения коллегии Министерства юстиции Российской Федерации от 15.03.2002 г. "О ходе подготовки к празднованию 200-летия со дня образования Министерства юстиции России".

4. Приказы по реализации актов других органов власти.

5. Приказы об изменении порядка регулирования.

6. Приказы о неприменении актов. Примером является приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25 января 2008 г. № 11 "Об отмене приказа Министерства культуры Российской Федерации от 07.08.2001 № 844 «Об уточнении Порядка оформления документации на право вывоза культурных ценностей и предметов культурного назначения с территории Российской Федерации"⁶⁴. Случается, что приказы о неприменении нормативных актов содержат целый перечень отмененных нормативных актов федерального органа исполнительной власти. Иногда нормы, указывающие на отмену актов, могут содержаться и непосредственно в приказе.

Проведенный анализ ведомственных актов показал, что приказ как нормативный документ является более распространенным по сравнению с другими видами нормативных актов министерств и ведомств. Характерной особенностью приказа является то, что он издается, хотя иногда и от имени органа власти, все-таки он исходит именно от министра, от его воли. Министр, либо руководитель ведомства, как должностное лицо, действует на основе единоначалия и в связи с этим в нормах приказа, как правило, содержатся обязывающие нормы, по характеру правового предписания, либо различного рода запрещающие нормы или индивидуальные предписания.

Нормативные акты федеральных органах исполнительной власти как и любые правовые документы имеют свои особенности.

Во-первых, на практике приказы нормативного характера и другие ведомственные акты принимают, кроме федеральных министров и директоров федеральных служб, подчиненных Правительству Российской федерации, их заместители, начальники департаментов, региональных управлений и т.п. Однако такие должностные лица должны принимать нормативные акты лишь по вопросам организации работы возглавляемого ими подразделения.

Во-вторых, федеральный министр вправе делегировать часть своих полномочий по изданию нормативно-правовых актов своим заместителям. В случае когда министр делегирует свои полномочия, в соответствующем нормативном акте указывается, какое конкретно полномочие какому заместителю делегируется и на какой срок. В нем указываются конкретные цели и рамки, в пределах которых заместитель министра вправе реализовать свои полномочия. Заместитель министра или заместитель федеральной службы, которому делегировано то или иное полномочие, не вправе делегировать его другому должностному лицу.

В-третьих, в случаях, когда в проекте ставится вопрос о признании утратившими силу, изменении или дополнении ранее изданных актов, подписанных Министром, такой документ должен подписывать только Министр.

В-четвертых, анализ нормотворческих отношений в механизме ведомственного нормотворчества показал, что реально существует две разновидности приказа. Во-первых, это приказы министерства, которые подписывают министры, руководители ведомств или "лица, исполняющие их обязанности". Например, приказ Министерства образования Российской Федерации от 2 июля 2001 г. № 2574 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательного учреждения среднего профессионального образования". Во-вторых, это приказы, принимаемые самим министром в порядке его единоначалия. Данные приказы носят название "приказ министра". Они также, как и приказы министерств и ведомств, подписываются министрами. Например, приказ Министра обороны Российской Федерации от 21 августа 2001 г. № 369 "О порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Вооруженных Силах Российской Федерации"⁶⁵. Приказы подобного рода отражают ту полноту власти, которой обладает тот или иной руководитель федерального органа власти. Фактически принципиального различия между приказами министерства и приказами министра не существует. Очевидно, что речь следует вести о той или иной традиции, которая сложилась в органе власти. Тем не менее, для упорядочения нормативного материала и приведения его к единообразным реквизитам все приказы министерств и ведомств следует называть приказами министров. Данная новелла, на наш взгляд, всецело будет направлена на утверждение ведомственных принципов единоначалия и субординации.

Инструкция является практически таким же распространенным видом (формой) нормативного акта, как и приказ. Данный термин произошел от латинского instructio – наставление, устройство. Сегодня термин инструкция употребляется и в стране прецедентного права – в Великобритании. По-английски инструкция звучит – instructons.

Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров вкладывают в понятие "инструкция" смысл двойного значения. Во-первых, это подзаконный правовой акт, издаваемый некоторыми органами исполнительной власти в целях разъяснения и определения порядка применения законодательного акта, приказа министра или руководителя иного государственного органа. Во-вторых, в широком смысле слова, – это технические указания (правила пользования механизмом, способы выполнения какой-либо технической операции и т.п.)⁶⁶. В данном случае речь идет не о широком понимании инструкции, а об акте, содержащем технические нормы, которые регламентируют отношения "человек – машина", "человек – технологические операции". Что же касается первого значения, то из него следует, что инструкции не содержат первичных норм, а являются актом уточнения и разъяснения норм права.

Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, как, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности в министерстве или ведомстве. Из этого определения следует, что инструкции регламентируют деятельность сотрудников министерств и ведомств. Более широкое толкование инструкции содержится в юридическом энциклопедическом словаре, где об инструкции говорится как о подзаконном акте, издаваемом в целях разъяснения и определения порядка применения законодательного акта, приказа министра или руководителя иного государственного органа⁶⁷.

По общему правилу, квалифицирующим признаком инструкций является их нормативность, то есть инструкции не могут быть смешанными и содержать индивидуальные предписания.

Кроме этого, сами инструкции не всегда однородны. Проведенный анализ нормативного материала позволил выделить следующие их виды: обычные, общие, временные и типовые. При этом первые отличаются от вторых тем, что регламентируют узкий спектр отношений, как правило, связанных с деятельностью какого-либо подразделения министерства или ведомства, нежели общие инструкции. Последние направлены на регулирование наиболее важных вопросов, требующих унификации управленческих решений. Что же касается временных инструкций, то они действуют либо четко указанное в ведомственном акте время, либо пока не будет принят новый документ, направленный на регулирование данного круга субъектов общественных отношений. Типовые ведомственные инструкции содержат не четкие предписания, а нормы рекомендательного характера, предоставляющие субъектам правовых отношений определенное право выбора.

Другим видом нормативных актов министерств и ведомств являются положения. Под положениями следует понимать такие юридические документы, которыми министерства определяют задачи и функции, права и обязанности учреждения или организации.

Здесь следует уточнить, что положения – это не сами приказы, они только вводятся в действие нормативными актами в форме приказов. Положение – это нормативно-правовой акт, детально регламентирующий группу вопросов, касающихся статуса органа власти либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, учреждения, организации).

Другим видом (формой) ведомственных специальных кодифицированных актов являются правила. Правила – это форма нормативного правового акта, которым устанавливаются процедурные нормы, определяющие порядок осуществления какого-либо рода деятельности, например правила пользования отдельными видами транспорта.

Особой формой (видом) ведомственного нормативного акта в Российской Федерации является устав, характерная особенность которого состоит в том, что это специальный систематизированный акт.

Сам термин "устав" – это древнее название кодифицированного нормативного документа. Первые уставы появились еще до н.э. Например, Податной устав Птолемея II Филадельфа 259-258 гг. до н.э.

В современном понимании устав является кодифицированным нормативным актом, представляющим собой целый свод правил, содержащих систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также определяющим правовой статус хозяйствующих объектов. Уставами регламентируются права, обязанности и ответственность служащих.

Особо следует выделить также и воинские уставы, в которых определены цели, задачи, способы и принципы применения подразделений и родов войск (сил флота) при ведении боевых действий, обязанности военнослужащих, их взаимоотношения, а также общий порядок жизни и быта войск и несения ими службы.

Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности сотрудниками министерства. Однако здесь следует сделать одно уточнение, смысл которого заключается в том, что правила могут устанавливать юридические нормы и для граждан. Такие нормативные акты носят вневедомственный или межведомственный характер. Кроме этого, правила, затрагивающие каким-либо образом права и свободы человека и гражданина, должны быть обязательно зарегистрированы и опубликованы. Примером могут служить Правила проведения таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, с использованием предварительной информации, представляемой таможенными службами зарубежных стран⁶⁸. Данные Правила были разработаны в целях создания благоприятных условий для ускорения товарооборота через таможенную границу, сокращения времени таможенного оформления, а также повышения эффективности таможенного контроля посредством использования дополнительной информации о перемещаемых через таможенную границу России товарах и транспортных средствах.

В последнее время список форм ведомственных нормативных актов значительно расширился, так как 19 января 2005 г. Постановлением Правительства Российской Федерации был утвержден Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти. Согласно данному документу каждый федеральный орган исполнительной власти обязан в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации принять регламент федерального органа исполнительной власти, устанавливающий общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Согласно указанного выше Постановления Правительства Российской Федерации и в соответствии с установленной указом Президента структурой федеральных органов исполнительной власти все регламенты федеральных органов исполнительной власти подразделяются на регламенты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Данные виды регламентов утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Помимо этого федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, государственными внебюджетными фондами по согласованию с федеральными министерствами, координирующими их деятельность.

Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

28 июля 2005 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации № 452, которое не только утвердило Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, но и ввело в практику такую новую форму ведомственных нормативных документов внешнего действия, как стандарты государственных услуг.

При этом в п. 1.20. Типового регламента отмечалось, что федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.

Подвергнув правовому анализу различные нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, можно сделать вывод, что самым распространенным нормативным актом в министерствах и ведомствах является приказ. Его можно назвать и одним из самых гибких нормативных актов, поскольку он пригоден для регулирования различных вопросов управленческой деятельности.

По функциям нормативные акты федеральных министерств и федеральных служб, подведоственных Правительству Российской федерации подразделяются:

1. Акты в связи с утверждением ведомственных актов. Такими актами, как правило, выступают приказы. Они могут быть: а) С изложением необходимых предписаний. Примером может служить приказ МНС РФ и Минюста РФ от 25 июля 2000 г. № 3-10/265/215 "Об утверждении Порядка взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов"⁶⁹.

б) Без изложения предписаний.

в) По утверждению нескольких актов. Так, например, приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 346 утверждено Положение о порядке лицензирования деятельности предприятий по изготовлению спецпродукции, а также Инструкция о порядке, размерах и направлении платежей при выдаче лицензий на изготовление спецпродукции.

2. Акты о внесении изменений в нормативные акты. Например, приказ Министра обороны Российской Федерации от 19 октября 2001 г. № 426 "О внесении изменений в приказ Министра обороны РФ 2000 года № 300"⁷⁰.

3. Акты о внесении изменений и дополнений в нормативные акты. Например, приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 25 сентября 2001 г. № БГ-3-03/360 "О внесении изменений и дополнений в приказ МНС России от 28 февраля 2001 г. № БГ-3-03/66"⁷¹.

4. Акты, отменяющие другие нормативные акты.

5. Акты, принимаемые структурными подразделениями, но и утверждаемые руководителями федеральных органов исполнительной власти. Так, например, в МВД существует практика утверждения Министром внутренних дел Российской Федерации уставов учебных заведений системы МВД России.

По сфере действия, т.е. по предмету правового регулирования, ведомственные нормативные акты можно подразделить на акты внутреннего (ведомственного) и внешнего (вневедомственного) действия.

Первые регулируют отношения в рамках федерального органа исполнительной власти, т.е. в рамках той или иной системы. Они регулируют отношения, связанные, как правило, с внутриорганизационной деятельностью аппарата и должностных лиц. Примером может служить приказ "Об утверждении Положения о поощрительных стипендиях директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации – командующего Железнодорожными войсками Российской Федерации"⁷².

Ос